清末新政中的内蒙古地区

郝晓梅

（内蒙古自治区将军衙署博物院 内蒙古 呼和浩特 010020）

一、“新政”背景

蒙古部族因其民族的特殊性，被清政府视为“藩部”，因此在蒙古地区的统治形式也不同于其他地区。在中央政府由理藩院管辖，在地方设将军、都统等直接治理，以盟、旗作为基层单位，赋予蒙古王公地方管辖权。鸦片战争后，清王朝面对日益交困的社会矛盾及蒙古社会危机的加剧，清政府不得不考虑新的政策来应付种种危机，“新政”应用而生。光绪二十七年（1901年）十二月十日，清政府颁布新政上谕，“各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章国政，吏治民生、学校科举、军制财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月内，详悉条议以闻”。此上谕为清末“新政”之滥觞。

清末，巨额的战争赔款，导致的国库空虚，财政危机，是“新政”的直接原因。为了摆脱财政危机，清政府除了通过印花税、果税、落地税、彩票捐等名目繁杂的苛捐杂税勒索人民外，同时“方今民生困穷，商业凋敝……久已竭泽而渔……虽勉强搜罗，断难如数”。蒙地开垦一直都是朝议的话题，面对如此社会危机，清政府需要有所打算。恰好山西巡抚岑春煊在奏折中陈列了蒙地开垦利与弊，使得清政府决定对蒙地“下手”。“臣维现在时局艰难，度支竭蹶，兵费赔款之巨，实为历来所未有……。其言救贫者，则或议裁节饷费，或拟振兴工商，然汰兵省官，所节无几，矿路制造，效难骤求，以縻财河沙之时，而规取锱铢之入，是虽理财之常理，仍无应急也……今已鄂尔多斯、近晋各旗论之，即可得三四倍……何可胜言，是利于国也。”此奏折迎合了清王朝凭借开放蒙地解决财政危机的打算，于是光绪帝很快接受了这些建议。光绪二十八年（1902）一月，贻谷被任命为督办蒙旗垦务大臣表明清政府的治蒙政策做了划时代的转变，意味着长达二百余年的“封禁”政策取消，在全国畅行“新政”的同时，在蒙古部族地区推行“移民实边”“蒙地放垦”及“筹蒙改制”等措施。

二、具体措施及过程

（一）“移民实边”的实行

清政府实行“移民实边”的本意是通过迁移内地破产流亡农民和手工业者，来蒙地边疆地区开垦定居，以此缓和内地日益加深的阶级矛盾，同时也有利于充实边疆，加强边疆地区的防务力量，更重要的是带动边疆地区的社会、经济的发展，增加财政收入。值得注意的是，在清政府实行“移民实边”之前，蒙古王公贵族曾将土地私下租给流入当地的汉族农民耕种，收取一定数额的租金，不向清政府缴纳赋税。“移民实边”政策实行后，清政府通过政策控制实现圈垦牧场和丈放农田，控制了对蒙旗土地的最高所有权。加之各级垦务官吏乘机大肆渔利，把清政府所下达的负担全部转嫁到农牧民身上。当时到内蒙古东部地区进行实地考察的姚锡光曾说：“东西放荒办法，率从已垦之田；垦收押荒……是佃户，先已纳价一次于蒙民，而又需缴纳一次于官吏，则佃民吃亏甚大。其在蒙民，则未经收价之田，收租必多，而一缴押荒，则租入须减，是蒙民折耗亦巨。”清政府和各级垦务官不计后果的榨取不仅对农牧民生产和生活造成了极大的危害，更威胁到蒙古王公贵族的利益，因此出现了轰轰烈烈的反放垦运动。

（二）蒙地放垦

蒙地放垦是在内蒙古地区实现“新政”最为基础但也是收效最大的措施。蒙地放垦主要是由绥远城将军贻谷主持，“筹蒙旗生计，裕国家饷需，上之以固边防，下之以扩农务。”贻谷因地制宜的制定了急东缓西策略，虽然在实施的过程中遭到了蒙古王公贵族的强烈的抵制，但是在清政府的支持下，到光绪三十四年（1908），在察哈尔左、右共放地258 456余顷，西盟24 550余顷等。

光绪二十八年（1902），贻谷就任“督办蒙旗垦务大臣”一职，在与山西巡抚岑春煊以及绥远城将军信恪筹议之后，在绥远城设立“督办蒙旗垦务总局”并决定“先从近晋乌拉特各旗入手”。但是却遭到了伊克昭盟普遍抵制。贻谷只能改以察哈尔地区开始垦务。贻谷采取威胁、利诱等手段，承诺“押慌一半归蒙，升科地租全归蒙旗”，最终于光绪二十九年（1903），伊克昭盟的一些蒙旗准备报垦，杭锦旗、达拉特旗等先后同意报垦。即使在伊克昭盟盟长阿尔宾巴雅尔一再反对的情况下，也无法阻挡报垦、开垦的事实。在清政府高压之下，阿尔宾巴雅尔被革除盟长职务，扫去了贻谷垦务活动的障碍。在推行蒙垦的过程中，各级垦务机构纷纷成立。光绪二十九年（1903），贻谷在包头创立乌伊两盟垦务局，姚学镜为该局总办。但是大部分的垦务机构都是官商合办，名义上是为了避免地商的操纵、渔利，但实际上却从事着先收地价，再缴押荒银，转放土地时加收地价，攫取其中的巨额差价。贻谷垦务活动中存在的种种弊端及遗留问题，最终于光绪三十四年（1908）爆发，贻谷因文哲珲事件，被革职查办，蒙地开垦随之进入低谷。

（三）“筹蒙改制”的探讨

“筹蒙改制”是一个很大的议题，而不是指某一项具体的措施。光绪三十四（1906）内阁中暑钟镛提出“蒙古事宜十四条”，涉及设议会，移建理藩院，变通理藩院官制，行殖民策，移八旗兵饷于蒙古，复围猎之制，借债筑路，设银行，铸造银铜元，兴矿产之利、屯垦之利、畜牧之利、森林之利、榷盐之利。光绪三十四年(1908)，内蒙古卓索图盟喀喇沁扎萨克多罗都楞郡王贡桑诺尔布提出八条具体措施，包括设立银行，速修铁路，开采矿山，整顿农工商，普及教育，赶练新军，创办巡警等内容等。在部院大臣、封疆大吏等人的上述中提及的一系列措施，有的实施了，有的因为具体的实际未能实现，但是“筹蒙改制”在一定意义上对内蒙古地区社会、经济等方面的发展起到了一定的作用。尤其是顺应历史发展的潮流，于光绪三十二年（1906），将理藩院改为理藩部，这一措施不仅加强了和中央各机构的联系，尤其在维系蒙古王公和清朝中央政府关系方面起了重要作用，这对于处于风雨飘摇的清王朝而言，稳定边疆对其内政有着深远的影响。

“筹蒙改制”不仅在部院方面进行了调整，更在蒙古地区设立府、州、县。经过“筹蒙改制”具体的落实使内蒙古地区的行政建置就由原来的盟旗制而逐渐改变为盟旗制和州县制并存。

三、新政对内蒙古地区的影响

清末“新政”中对内蒙古地区采取的措施，对本地区社会经济有着深远的影响。首先，他改变了本地区经济结构。蒙古地区从之前的单一的游牧经济转化为以农业比重增加的多种经济模式，从事农业生产的人及其方法也有了较大的进步，并以此推动了商业和手工业的发展。随着商业的发展，内蒙古地区出现了金融机构，一些商人通过银行、钱庄发放货币高利贷索取本地区的农牧产品，造成大量农、牧民破产。有些破产的蒙古人“以干粗活、乞讨和劫掠为生”，激化了阶级和民族矛盾，对社会造成了极大的危害。

其次，随着“移民实边”及“蒙地开垦”的扩展，租佃关系和土地变相买卖关系迅速发展起来，改变了原有的封建领主制经济。蒙古封建王公虽然从放垦土地中得到了一些利益，但他们面对的却是世袭领地日益减少，各项封建特权和利益削弱。

最后，垦务运动对内蒙古地区的生态造成了不可估量的破坏。清末的集中大面开垦，是沙漠化面积急剧扩大，对现世也有影响。

[1]朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，4601-4602页

[2]故宫博物院明清档案部编：《义和团档案史料》下册，1335页

[3]《光绪谕折汇存》：岑春煊奏折，光绪二十七年十一月二十六日（朱批）

[4]姚锡光：《筹蒙刍议》（上卷），查复东部内蒙古情形说帖

[5][7][8]贻谷：垦务奏议

6贻谷：蒙情续供，[M].台湾：文海出版社

[9][10]《清德宗实录》：卷555，光绪三十二年二月庚子，卷586，光绪三十四年正月癸卯

[11]黑龙：《试述清朝对蒙政策的转变》，内蒙古师范大学学报，1994（1）