特种设备安全监察模式改进研究

◆崔继峰　郭 政　孙晓峰/ 文

特种设备安全监察模式改进研究

◆崔继峰郭 政孙晓峰/ 文

特种设备安全关系到人民群众的生命安全，也关系到国家经济运行安全和社会稳定，它是社会公共安全的重要组成部分。我国特种设备的种类繁多，总体呈现出分布范围广、增长速度快、安全隐患多、事故影响大等特点。本文以上海某区为例，从监察方法流程方面入手，分析特种设备安全监察的形式和模式，并基于当前的监察力量探索以法律法规为基础、完善监管机制、发挥各相关方职责作用等科学有效的监察模式改进方向，以期推动特种设备安全的有效保障。

前言

特种设备，是对人身和财产安全有较大危险性设备的总称，具体包括锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等。特种设备安全历来是社会及有关部门高度重视的领域，最近频频见于报端的电梯安全事件则表明当前的特种设备安全形势面临严峻的考验。“高度重视”与“安全事件频发”之间的错位促使政府部门在进一步加强监管的同时，深入思考在“重视”的前提下如何更有效地提高监察成效。

1.特种设备安全监察的形势

从国家整体来看，特种设备安全监察工作取得了显著的成就，法制和体制基本健全，监察机制不断完善，近年来万台特种设备事故率呈现不断下降的趋势，2014年全国特种设备万台设备死亡率为0.39，较2013年下降15.22%，低于国务院安委会0.46的控制目标。《中华人民共和国特种设备安全法》于2014年1月正式施行，标志特种设备安全监察法制化新时期的开始。

目前特种设备安全监察面临着新的形势：

一是《特种设备安全法》从国家层面夯实了我国特种设备安全监察的法制基础，以此为基础的行政法规、规章及安全技术规范等修订及体系完善工作持续推进，特种设备监察部门不断深化行政许可和检验工作改革。

二是特种设备总量基数近年来迅速增长但监察人员仍相对不足。截至2014年底，全国特种设备总量达1036.46万台、特种设备安全监察员15740人，分别较2013年上升10.63%和增加3249人，但特种设备安全监察“人机不匹配”的矛盾仍然存在。以上海某区为例，该区特种设备监察员人均监察特种设备数量近5000台(套)。

三是生活水平的提升促进社会公众对安全的要求也在不断提高，同时当今社会资讯网络日趋完善，信息传播快速且广泛，在强化人民群众特种设备安全感性认识的同时，愈加扩大了各类特种设备安全事件的传播及对社会的负面影响，进而使民众对特种设备安全的期望愈发强烈。

特种设备的安全运行，对于维护百姓生命和财产安全，促进经济社会又好又快发展具有重大意义。在上述形势下，如何更好的推进特种设备安全监察工作，进一步增强特种设备安全监察的成效，探索科学有效的安全监察模式将是重要的突破口。

2.特种设备安全监察传统模式及问题分析

多年来，尽管特种设备安全监察工作取得了一些成就，但是传统监察模式在面对特种设备安全监察新的形势方面仍然存在一些薄弱环节。本节将以上海某区的调研为例，阐述特种设备安全监察传统模式并分析其中的问题所在。

（1）传统监察模式

近年来我国已经自上而下总体形成了自身的特种设备安全监察模式及体系（见图1），并通过风险管理、应急管理等策略的实施总体上保障了各地区特种设备安全形势处于可控的局面。图1以上海某区为例概述了特种设备安全监察的传统机制。在这一传统模式下，政府及监察部门仍在发挥着中坚作用，其中区政府及直管部门在行政和业务方面发挥领导和指导作用，并从大局出发对特种设备的安全管理提出了严格要求；地方质监部门承担特种设备安全的直接监察责任，而特检科室负责特种设备安全的监察、许可、宣传、执法（支持）等日常工作职能；处于被监察地位的特种设备生产及使用单位被动地向特种设备监察部门负责，负有特种设备在生产和使用过程中的管理及安全保障责任。

从图1可以看出：作为特种设备生产使用主体的企业在特种设备安全中发挥作用有限，职责和主体责任不明确，仅在严格监管下向监察部门被动负责；各级政府对特种设备安全严格要求，但因相关部门的支持配合力度有限使得特种设备监察部门责任重大，不仅承担特种设备安全的监察职责，还负责风险预防、许可、执法、培训、宣传等工作；而与特种设备安全有关的社会组织力量有限，技术检测机构因受传统管理体制制约而主动性、服务性不足，并与特种设备使用单位之间存在不同程度的利益驱动关系，为特种设备安全运行埋下隐患；政府的强力要求与监察形势的发展、安全需求及监察有效性存在一定的矛盾。

（2）存在的问题分析

本文结合法律法规要求及现状的调研，围绕特种设备安全深入分析各相关方在维护特种设备安全中存在的薄弱环节。

一是企业缺乏承担特种设备安全主体责任意识。尽管我国现有法律、标准等已对企业特种设备安全的主体责任做出了明确规定，特种设备安全存在的根本问题是企业没有有效承担和落实特种设备安全主体责任。企业负责人及特种设备管理人员不熟悉特种设备安全的法律、法规，从而对企业应承担特种设备安全主体责任的要求不清楚、不落实。企业习惯于把特种设备安全管理工作视为是政府及监察部门的事情，缺乏“安全第一”意识、“主体责任”意识。

二是安全监察部门履职效率较低。尽管《特种设备安全法》对特种设备安全监督管理部门职责做出了明确规定，但从我国特种设备安全监察的发展历程及实践来看，特种设备安全监察部门履行职责的效率较低。其主要原因，一是监察部门职能的规定与实际体系的运行存在冲突；二是从监察队伍建设来说，特种设备监察的“人机不匹配”矛盾长期存在，在现有机制下难以彻底消除。

三是检验检测机构技术支持功能尚未充分发挥。特种设备检验检测机构职能包括为监察部门科学监管提供决策依据，但当前这些机构在特种设备安全管理中的角色模糊，技术支持作用尚未有效发挥。其主要原因有：一是特种设备检验检测机构定位不清晰；二是特种设备检验检测市场化水平不高；三是特种设备检测机构技术能力不能适应特种设备的数量增长、技术含量提高的发展要求。

图1　传统特种设备监察模式及相互关系

四是社会力量未能有效发挥作用。基本形成“政府统一领导、企业全面负责、部门联合监督、检验技术支撑、社会广泛参与、科学监察设备的多元共治工作格局”，是《“十二五”特种设备安全与节能发展规划》的重要目标之一。但现实中社会力量的参与有限，在行业自律、为政府监察提供支撑、建立多元共治格局等方面的作用尚不明显。原因是特种设备领域的社会组织数量较少、技术实力有限；社会组织在特种设备安全管理和服务方面的功能定位不明确，缺乏发展成长的环境和着力点。

3.特种设备安全监察模式的改进

本文参考部分发达国家的特种设备安全管理经验，针对特种设备监管传统机制下的薄弱环节和问题，提出了较为完善的特种设备安全监察新模式，促进科学、有效的特种设备安全管理。

（1）特种设备安全监察的国外经验

世界工业发达国家对特种设备安全监督管理已有100多年的历史,各国不断从依法监察的成效及特种设备事故中吸取教训，积累经验，完善制度，逐步形成了特种设备安全监督管理的模式。

美国在特种设备安全管理方面施行以地方和社会机构为主、中央为辅的监察模式，社会机构、行业组织和政府主管部门在特种设备安全管理方面互相补充、相互配合又相互制约；各州负责特种设备安全监察的职能部门各不相同，而权威的民间机构（团体）统一全国的特种设备使用单位资格和人员资格，以及设计、制造、检测标准。日本的特种设备安全管理模式总体上可概括为“政府监管、非营利组织协助”，政府通过法规实行全过程的严格监督，并授权社会组织承担政府的部分职能及赋予相应的责任和利益，有效转移政府的部分职能。欧洲的特种设备安全管理由欧盟委员会确定安全指令,然后由各个成员国根据指令制定或修改本国关于特种设备的法律法规,并授权非营利组织进行检查检验，形成了“欧盟立法、政府监察、发挥社会组织作用”的特点。

上述国家和地区总体上施行政府管理，通过法律法规授权、指导非营利组织承担检验检测、技术服务等职能的模式。主要共同点有:一是实施对特种设备设计、生产、安装和使用等全过程的监督管理。二是在监察的各个环节充分发挥行业协会等社会组织的作用。这些特种设备监察模式的形成与它们长期积累的工业建设和行业组织运营经验、完善的法律法规体系、社会发展水平等密切相关，从而形成了政府与社会机构、使用单位共同实施有效管理的局面。

（2）特种设备安全科学监察新模式的构建

从传统特种设备安全监察模式存在的问题出发，按照“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”的基本原则，借鉴国外的成熟经验，提出当前特种设备安全监察的新模式，即一条主线（法制主线）、两类对象（特种设备生产、经营、使用等责任单位和特种设备）、四个组织（监察部门、检测机构、社会组织/服务型企业、媒体群众），将主管部门作为主导,充分发挥社会组织、技术机构等多方面的作用，加强群众监督和舆论监督，从而实现单一部门监察向综合治理的转变，提高特种设备监察成效。如图2所示。

一条主线：严格依法依规。确保当前的监察体制主线符合《特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》等法律法规以及各类技术规范的要求。

两类对象：明确监察对象。当前特种设备安全相关法律规定中明确，特种设备的生产、经营、使用单位和特种设备本身是特种设备安全监察的目标对象，特种设备生产、经营、使用单位是特种设备安全的第一责任主体。这一观念应在特种设备安全监察过程中进一步得到明确。

图2　监督管理和服务相结合的特种设备安全科学监察模式

四类组织：分流服务压力。特种设备监察部门人手有限，人机不匹配现象无可避免，而目前监察部门除了承担大量繁重的日常检查、投诉举报处理等业务工作外，还需要承担宣传、培训、咨询等服务性工作，工作量远远超过了监察部门能承受的范畴。因此，应主动落实首届中国质量大会会议精神，在特种设备安全监察领域探索“放、管、治三位一体”创新发展思路，积极发挥检测机构、社会组织/服务型企业及社会公众监督的作用，提升特种设备安全监察成效。如图2所示，通过政府购买服务等形式获取检测机构、社会组织/服务型企业的支持，同时也可以通过它们开展各类特种设备安全相关的宣传、培训、咨询等服务业务，分担监察部门的服务压力。

4.结语

本文研究主要以上海某区为例阐述分析当前特种设备安全监察的形势及存在的问题，并从实际需求出发构建合适、有效的特种设备安全监管新模式，得到该区特种设备监管部门的认同和实践。该区已从落实企业主体责任入手，依据法律法规梳理、发布企业主体责任清单，结合特种设备安全责任书的签订及多方互动，促使企业发挥特种设备安全主体作用，取得了积极的成效。

特种设备安全监察工作对促进经济社会又好又快发展、对稳增长和和谐社会建设具有重要与现实意义。面对社会经济新常态、特种设备安全新形势，应不断探索特种设备安全监察的模式和方式，完善工作机制体系，在“依法治特”目标指引下，加快推进特种设备安全的行政体系改革和政府职能转型，努力建设形成综合监察与社会服务相结合的特种设备安全治理体系。

（略）

（第一、二作者单位：上海质量管理科学研究院；第三作者单位：上海市质量技术监督局）