加强甘肃政府应急体系建设的思考

◎ 冯洁

加强甘肃政府应急体系建设的思考

◎ 冯洁

甘肃目前正处在经济跨越发展社会迅速转型高风险时期，面临错综复杂的社会矛盾，以及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全的不和谐问题，高度存在爆发各种突发公共事件的危险。面临这样的形势，如何减少突发事件负面影响，探讨出一条适合当地情况的风险治理途径，是处于风险社会背景下的甘肃政府需要和经济发展同步考虑的事情。

风险社会 甘肃 应急体系 应急能力

作为发展中地区，甘肃如今面临着一个与经济发展同样重大的挑战，那就是日益突出、层出不穷的各类突发公共事件。2008年陇南事件、2009年会宁群体性事件、2010年舟曲泥石流、2011年正宁校车事故、2012年白银屈盛煤业有限公司“9.25”重大运输事故、2013年岷县漳县地震、2014年兰州水污染事件，一系列的天灾人祸给当地政府的执政能力与应急管理能力带来严峻挑战。

从现实的角度看，这些突发事件极大影响了社会正常发展，要求处于风险社会背景下甘肃地方政府，学习认识风险，采取对应措施，有效预防和减少风险事件对社会的不良影响，加强应急体系建设，提高政府应对危机能力，保障我省各项事业健康发展。要加强应急体系建设，提高甘肃政府在突发事件中的处置能力，需要全面考虑：

1、以推动经济发展为基础

首先，纵观当今社会，发展为稳定提供了可靠的物质基础。经济越发展，社会越繁荣，社会越稳定；反之，经济不发展，经济贫穷落后，社会就动荡不安。只有通过深化改革，推动经济社会全面发展，促进社会繁荣，加强民生保障，尽可能实现普通民众发展机会和机会实现过程的平等，减少负面因素影响产生的社会矛盾，用小的成本换取大的稳定与发展，强化风险防控，以真正降低社会风险，增进全社会的福利，才能不断提高社会的文明程度。经验表明，经济发达地区社会稳定程度、承受风险能力远远高于发展中地区。

当然发展的过程中也会积累诸多的矛盾和问题，面临着许多不稳定因素。作为经济发展较为落后地区的甘肃，需要认真反思和总结发展经验，充分考虑社会可承受度，深化经济发展同时尽量减少社会风险，全面提高民众待遇，实现机会均等，让弱势群体或利益被剥夺者得到及时和合理的补偿，生活得到改善，分享经济发展好处，从而在根源上减少社会矛盾，避免引发社会风险。

其次，甘肃生态系统脆弱复杂，由于气候变化敏感，生态环境脆弱，干旱、大风、沙尘暴、暴雨、冰雹、霜冻和干热风等多种气象灾害，以及其引发的泥石流、滑坡等地质、生物次生灾害频发，是中国自然灾害种类最多、活动最频繁、危害最严重的省份之一。2014年统计数据显示，甘肃省荒漠化、沙化土地面积分别占全省国土面积的45.1%和28%，风沙线长达1600多公里，全省已查明地质灾害隐患点10629处。气象灾害占自然灾害的88.5%，高出全国平均状况的18.5%，每年因气象灾害造成的直接经济损失都在二十亿元以上，造成的经济损失占GDP的4%-5%，高于全国平均，被列为全国8个重点防治省区之一。这就要求大力重视我省的防灾减灾投入问题，上一个五年计划期间，甘肃累计投入救灾资金126亿元，省上制定并完善了灾害救助应急预案和相关配套制度，建立健全了综合减灾救灾体系和应急响应机制。投入11.7亿元建设的275个减灾救灾项目，大部分建成并投入使用，减灾救灾设施覆盖全省。灾害信息员队伍不断壮大，村级灾害信息员从无到有，增至2.61万人。基本实现灾后12小时内受灾群众得到初步救助。而今后，要保持这些救灾措施发挥良好的运行效果，后期投入必须持续进行。还有政府需要在风险防范、应急储备、基础设施、人员培训、技术支撑、恢复重建等等一系列行为中，投入或准备充足的资金。

因此，构建政府应急管理的财政保障体系，将应急管理经费纳入公共财政预算，各级政府按照现行事权、财权划分原则，分级负担应急管理所需经费势在必行。加大地方财政对应急管理的投入和管理，建立应急管理风险分担机制、应急管理资金监督机制等为政府应急管理工作构建公共财政保障机制。要完善政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，多渠道筹措应急管理资金；应急体系建设资金要向重点建设项目、重要行业领域倾斜，对应急物资储备、公共安全领域的科学研究技术研发资金，以及应急管理机构各类专业人才库，要确保及时拨付；健全应急资金管理使用监督制度，保障资金的安全性、规范性和有效性。总之，经济发展是开展甘肃政府应急管理工作各项工作基础保障。

2、以提高领导重视为前提

应急工作的开展，风险管理的成功，要有科学的体制和机制，要有政府的正确领导，也要有群众的有效参与。“十一五”期间由于各种灾难频发，甘肃省应急工作取得一定进展，2004年10月22日，在甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省人民政府突发公共事件总体应急预案》指导下，14个市州政府相继成立了应急委员会，全部设立或明确了应急管理办事机构，配备了专（兼）职工作人员。59个县市区政府设立或明确了应急管理办事机构，占全省县市区总数的68.6%。35个省级专项应急指挥机构全部建立。“十一五”期间，全省累计编制各级各类应急预案5．46万余件，基本覆盖了我省常见的各类突发事件，“横向到边、纵向到底”的应急预案体系初步建立。各市州及县市区共开展各级各类应急演练5794次，培训人员达357219人次，各项成绩斐然。

然而，甘肃省的应急工作开展，属于“起步早，步子小”的状态，在现实中体制机制、技术支撑、宣传推广等问题仍然存在：以各级政府应急办来说，目前主要承担政府值守与信息传达工作，却很难在突发事件处理中发挥专业作用与影响，如2013岷县漳县地震时，省政府应急办在整个灾害处置中，发挥作用很小，在其后的灾后重建工作中甚至没有参与机会。同样，兰州市水污染事件中也看不到市应急办专业的作用与反应。应急技术与设备没有什么开发项目与市场，都是有需要时从外面采购或租借。尽管我们的应急管理相关培训开展比较早，成规模的应急管理培训却没有保持下来，全省性的应急管理领导培训在“十二五”期间从未开展过，常规培训中也未设立相关板块与要求，从事应急管理相关工作的干部中存在知识落后甚至从未得到系统培训的情况。对社会公众风险意识培育、风险管理知识教育和必要的防灾应急能力训练也远远不够，在应急管理知识的“四进”行动中，大概只有“进学校”一项还有一定行动，其他“进社区、进农村、进企业”等近几年几乎没什么成效。

以上问题很大程度上基于当地政府官员的重视点经济增长指标，对于风险管理认识不到位，不够重视，没有把它作为常规工作一部分，简单地把应急管理等同于应急处置，轻预防重处置，习惯事后反应。特别是基层和地方政府习惯于规避风险，提到天灾，还能客观对待；提到“人祸”，却讳莫如深，谈危色变，更别说树立风险意识，做好风险防范和应急管理其他前期工作。因此这项工作推进，需要当地政府尤其是省政府首先树立风险防范意识，清醒认识应急管理工作，改变态度，对应急管理工作予以重视支持。

3、以开展风险排查为起点

我省的应急管理目前还处于“头痛医头，脚痛医脚”的状态，停留在对紧急事态的应急处理阶段，应急管理的各项建设也相对滞后，达不到居安思危、防患于未然，更提不到应急管理的法制化、常态化、科学化、机制化。要做好应急管理工作，必须对面临形势与问题有清晰了解与掌握，也就是要做好全面风险排查工作，准确掌握风险隐患存在情况，做到心中有数。建立全省灾害风险和减灾能力数据库系统，编制全省灾害易发频发地区自然灾害风险图。通过建立综合性、多元化、全方位的信息收集网络，对突发事件风险隐患集中排查，列出风险清单，进行风险隐患登记和现状评估，科学分析危机征兆等信息，确定风险评估等级，制定建立危险源控制、隐患排查制度措施并落实，对可能引发突发事件的危险源、危险区域、安全隐患、矛盾纠纷或不稳定因素等进行普查登记，做到不留盲点，不留死角。逐步建立风险隐患排查监管长效机制，对排查出的风险隐患要加强动态管理，对新发现的风险隐患要及时登记，对已不构成风险隐患的要及时核销。根据存在风险隐患的实际情况，制订有针对性的应急预案，加强应急演练，提高防范和处置能力，做到早发现、早报告、早处置，确保公众生命财产安全。从源头上预防和减少突发事件的发生，提高应急管理工作水平，确保公众生命财产安全，维护社会和谐稳定。同时，要借助排查，进一步加大科普宣教力度，大力宣传普及居民防灾减灾常识，提高公众的风险防范意识和自救互救能力。这项工作近年来已有一些地方政府如广东、海南、辽宁都逐步推进且取得一定成效。

按照甘肃省“十二五”应急体系规划，健全专业监测和社会监测相结合的监测体系：建立覆盖全省的主要灾害实时监测预警系统，建立完善社会舆情信息收集、分析与综合研判机制，构建公共安全社会监测网络，提高突发事件社会监测能力。以各种监测体系作为测量社会风险的晴雨表和温度计，反映社会风险的警情、警兆、警报，收集和关注相关信息和事态动向，及时分析预测不安定因素的动态。还要加强对涉及群众利益的社会热点问题的研究，定期进行社会心态，包括社会各阶层对改革措施的物质和心理承受能力，对政府工作的满意度，居民对物价、收人分配、社会风气和社会秩序等问题的看法进行调查。一旦发现相关的苗头信息后，一定要快速反应，争取处置工作的主动权，把事件控制在始发阶段，解决在基层、解决在萌芽状态，避免工作的被动。

4、以加强应急体系建设为核心

国家行政学院副院长洪毅在“中国应急管理创新论坛2013”开幕式的主旨演讲中提到，在当前和今后一段时间，我国突发风险增多，公共安全形势复杂，人民群众对公共安全需求日益增长，对应急管理工作提出了新的更高的要求，要求我们以强化应急管理基础和提高重大突发事件能力为重点，全面提高应对复杂多变的公共安全形势的能力，要加强国家突发事件应急体系建设。

在这个思想引导下，地方政府应急体系建设也要开展推进一系列相关工作：

4.1 加强应急预案建设，提高预案管理的科学化水平

制定完善的本土性预案，可以最大限度地降低危机带来的损害。通过对现有预案评估，发现存在问题，根据形势和任务变化要求，编制和改善预案，深化突发事件应急预案编制工作，重点加强针对社会影响较大的突发事件应急预案编制工作，提高应急预案处置的有效程度，使得应急预案可以更有效地应对突发事件以减少损失，达到制定应急预案的目的。

推进突发事件应急预案管理规范化建设，制定应急预案管理办法，按照统一规划、分类指导、归口管理、分级实施的原则，规范各级、各类应急预案编制、批准、备案、发布、修订、宣传、培训和废止等相关管理工作。制定应急演练计划，编制演练指南，通过演练检验预案、磨合机制、锻炼队伍。对预案演练的考核评估，动态调整，使得预案做到随机应变。

4.2 完善应急管理组织机构，推进应急管理工作体系建设

加强地方政府应急管理办事机构和各级各类专项应急指挥部及其常设机构建设，明确工作职责和机构设置、人员配备标准，明确其法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等，赋予相应实际工作权利与对等地位，充实专职人员，改善工作条件，切实做到机构到位、人员到位、责任到位，确保应急管理工作有人抓、管得好。

建设应急平台体系，保证突发事件信息报送系统，研发应急管理基础地理信息系统，融合各类应急管理基础信息数据，实现应急资源动态管理。完善应急指挥决策支持系统、进一步完善现有各专业应急指挥系统，充分发挥省应急平台枢纽汇聚作用。

4.3 加强应急队伍能力建设，健全应急队伍体系

为了改变过去主要依托军队、武警、公安干警应付各类突发事件，没有建立职业应急救援队伍，既加重了军队等负担，也不利于危机有效治理的局面，到2014年为止，甘肃省共建成1个应急救援总队、14个应急救援支队、1重7轻型地震救援队、1个搜救犬中队，共有102支普通应急救援队，还将组建东西部省级区域性地震紧急救援队。

在此过程中，还要推进综合性应急救援队伍标准化建设，加强专业技能训练，建立分级分类培训机制；建立综合性应急救援队伍长效管理机制；进一步推进专业应急救援队伍建设；加强军地协同；健全基层应急救援”第一响应者”应急队伍；加强各级、各类应急管理专家队伍建设，建立覆盖各行业领域的专家队伍体系。

4.4 加强基础能力建设，提高风险防范水平

增强基础设施：交通、水利、通信、广电、供水、供电、供气以及石化储备库、重大油气输送工程等对国民经济或人民生命财产安全具有重大影响的基础设施还有加强应急避难场所、人口疏散地域规划建设，来抗击各类灾难是多年灾难应对中取得的直接经验。除此之外，健全和落实各项安全生产制度、加强公共卫生应急体系建设、积极防范和化解社会稳定风险、加快发展应急产业和应急技术都可以大力保障提高政府风险防范水平。

同时，统筹规划全省应急物资储备种类和布局，加快建设政府储备与社会储备、实物储备与能力储备、集中储备与分散储备相结合的多层次储备体系。加强各专业应急物资储备库和救灾物资储备库建设也是政府应对灾害准备工作之一。

4.5 加强重建能力建设，确保生产生活和社会秩序快速恢复

建立健全抗灾救灾快速反应机制，建立健全灾情损失评估机制，完善报灾核灾流程和方式，因地制宜、科学制定恢复重建和发展规划，落实资金、物资和技术保障，有序开展恢复重建工作。提升灾害现场恢复能力，建立各类突发事件调查评估机制，完善调查评估指标体系，规范调查评估程序、内容和方法。充分调动多方面积极性，倡导社会互助，整合利用社会资源力量，构建全社会救助服务体系。

4.6 加强社会动员能力建设，健全完善培训宣教体系和动员机制

整合现有教育和培训资源，构建专业、规范的应急培训体系，制定培训规划，建立完善应急培训长效机制。建立政府部门、社会组织和新闻媒体等合作开展应急宣传教育的工作模式，充分发挥基层组织和应急志愿者作用，强化应急知识和基本技能普及，着力扩大应急宣传教育覆盖面。建立健全应急志愿者管理体制，完善应急志愿者队伍管理制度和工作机制，构建以青年志愿者为基础、以专业志愿者为骨干、各种志愿者广泛参与的应急志愿者队伍体系。建立健全有效的社会动员体制机制，形成政府主导、社会广泛参与的应急动员格局。

4.7 加强保障措施，推进应急体系建设落实

建立完善组织领导和工作协调机制，强化应急指挥和应急管理机构职能，及时协调解决应急管理工作中出现的重大问题。建立健全应急管理工作考核评估制度，将应急管理工作纳入行政机关绩效考核，强化应急管理行政领导负责制和责任追究制。完善应急体系建设落实管理机制，有效推进意见的分类实施、责任落实和监督评估，确保意见各项目标任务顺利完成。健全应急管理制度体系，依法开展突发事件应对工作。依靠各种科研力量，组织、支持各方面专家在应急领域开展基础性和应用性研究。还要加强国内外应急管理交流与合作，促进优势互补，增强整体合力，实现共同发展。

要全面构建统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的政府应急体系，在突发事件预防和准备、监测预警、应急处置、应急救援及保障等综合应急能力需要全面提高，以更加科学、高效、有序应对突发事件。重大基础设施抗灾、城乡防灾减灾等应急管理基础能力和风险防范能力显著增强，应急管理体制机制法制进一步健全完善，应急管理科技含量有效提升，来形成适应经济社会发展新要求、具有甘肃特色的应急管理工作新格局。

作者单位: 甘肃行政学院应急管理培训中心

[1] 《甘肃省“十二五”应急体系规划》

[2] 《甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强全省应急管理工作的通知》

[3] 甘肃省《关于进一步加强综合性应急救援队伍建设意见》

[4] 薛澜,张强,钟开斌《危机管理∶转型期中国面临的挑战》清华大学出版社,2003

[5] 牛文元、叶文虎《全面构建中国社会稳定预警系统》中国发展,2003.4

＊本文为《甘肃政府应急管理体系建设研究》阶段性成果，项目编号GXYB1407