我国高校治理的民主之维：现实依据和对策选择

◎文/孙宏恩

我国高校治理的民主之维：现实依据和对策选择

◎文/孙宏恩

进入新世纪，随着我国综合国力的提升，国家加大了对于高等教育的政策支持和投入力度，使得我国高等教育获得了跨越式的发展。一方面，我国高等教育的办学规模在逐步扩大，高等院校的入学率大大提升，高等教育已经从过去的精英式教育向当前的大众式教育转型。另一方面，我国高校在科研能力、社会影响力等方面也取得明显的提高，与世界一流学府的差距在不断缩小。在我国未来高等教育的发展过程中，当务之急就是进一步推动高校从当前的粗放式发展向集约式发展转型，提高高等院校的办学质量，突出高等院校的办学特色。在推动上述转型的过程中，除了进一步推动高等院校的科研与教学工作之外，推动我国高校治理的现代化具有基础性的作用。对于一个大学而言，除了具有完善的基础设施、过硬的科研能力、高水平的师资力量等硬件之外，大学的治理方式、大学文化建设等软件因素同样不可或缺。纵观世界上的知名学府，硬件和软件同样是缺一不可的，甚至从某种意义上讲，大学之间的竞争就是软件之间的竞争。对于我国而言，高等教育的发展已经进入到一个转型与升级的关键阶段，纯粹依靠扩张规模，比投入的发展模式已经走到了尽头，未来的发展更加需要通过高校内部的改革来推动。因此，现代大学治理在促进高校的发展过程中具有重要的功能，是推动高校发展的战略性举措。在党的十八届三中全会上，以习近平总书记为核心的党中央提出了推进国家治理能力和治理体系的现代化的改革战略。具体到我国高校的改革发展而言，进一步推动高校治理的现代化是未来的改革目标。笔者认为，在推进高校治理的改革过程中，民主治理是高校治理改革的重要方向。推动高校民主治理既具有现实的紧迫性，又具有改革的可行性，因此是现阶段高校治理改革的重要战略选择。

一、我国高校治理的历史沿革与现实困境

从历史的角度看，现代意义上的高等教育体制在中国确立的时间仅仅只有一百多年。清朝末期，戊戌变法推动了近代中国高等教育体制的萌生。其后在民国期间，我国大规模从西方发达国家借鉴和移植高等教育模式，建立了各种类型的高等学府，奠定了我国高等教育的初步基础。新中国成立后，随着政治稳定和经济建设的成功实现，高等教育也随之得到了快速发展。我国在新中国成立后的高等教育从总体上移植了苏联的高等教育模式，时至今日，强大的历史遗产仍然发挥着作用。因此，简要分析苏联高等教育模式是深入认识我国高校管理模式的基础。

苏联高等教育模式是苏联发展模式的重要组成部分。在苏联发展模式中，调动一切因素服务于国家的重工业化建设是该模式的根本特征。以实现工业化为中心，苏联采取了高度集权的管理模式，将一切资源集中到国家手中以尽快实现工业化。为此，国家建立了强有力的科层控制能力和资源动员能力，对于各行各业实现了集权化的控制管理。在这种模式下，教育部门同样是服务于国家工业化的重要组成部分。为此，苏联按照工业化发展的需要，一方面，对于高等教育实现了高度集权化的管理，另一方面，则是按照工业化的发展需要，重新构建了高校的设置和专业的划分，并在高校内部建立了行政权力主导的管理模式。

新中国成立后，我国在移植苏联模式的同时，在高等教育的管理方式上也采取了苏联的举措。其中最为典型的体现就是国家在1952年所进行的高等学校院系调整改革，通过这次改革，苏联高等教育模式在我国被建立了起来，并在相当程度上被延续至今。从历史来看，苏联高等教育管理模式尽管在短期内发挥了重要的推动作用，推动了我国在计划经济时代高等教育的发展。需要指出的是，从根本上看，苏联高等教育管理模式是与高度集权的计划经济体制密切联系在一起的。随着改革开放以来，我国渐进地实现了计划经济向市场经济的转型，这种教育模式的弊端也显现无疑。具体而言，传统的高校治理模式具有如下三个方面的弊端。

（一）行政权力主导，而学术权力地位弱化

在传统的治理模式中，由于高校作为服务于国家工业化发展的部门，因此在国家与高校的关系方面，具有浓厚的行政主导倾向。教育管理部门管理了从宏观到微观的涉及到高校管理的权力，高校仅仅作为教育管理部门的政策执行机构。这种关系模式在高校内部的管理实践中尤为明显。高校管理中，教师的主体地位被弱化，院系一级的教学科研单位在管理中难以发挥更加明显的作用，而高校内部的行政机构在管理中依据工业管理的理念进行着管理活动。从哲学上讲，这种治理理念并没有将高校管理中的主体——师生作为管理的主体。因而这种管理模式导致了高校管理缺乏活力、刻板僵化。这些年来，尽管进行了一些探索，但是我国高校管理中的这种行政权力主导、学术权力弱化的局面仍然比较突出。可以说，这种行政权力过强、学术权力弱化的权力格局已经成为了我国高校进一步发展的重要体制性障碍。

（二）管理权力高度集中

高校作为一个复杂的组织系统，其顺利的运转需要高校内部各个单位之间的协调配合。从这个意义上讲，高校内部各个单位之间在权力方面需要进行科学合理的分配和整合。在传统的高校管理中，由于沿袭了计划经济时代的特点，高校内部在权力分配方面呈现出高度集权的特征。作为承担着教育与科研任务的院系单位，在实际的高校管理过程中更多的是作为行政执行机构，而缺乏必要的自主性。而高校内部的权力分配高度集中到行政部门手中。由于高校管理的对象是具有能动性的教师和学生，因此工业管理模式的移植大大降低了广大师生参与高校管理活动的积极性。

（三）命令式管理风格难以适应现阶段的管理需求

在管理风格上，传统的管理由于将广大师生作为了命令服从的对象，因而导致了高校在管理过程中偏重于采取命令式的管理风格。这种管理风格体现在高校管理的诸多方面，比如在决策过程中，缺乏对于管理对象意见的征询，高校内部的行政部门就根据自身的目标来制定各种政策；比如在政策执行的过程中，缺乏对于政策执行回馈过程的重视，也就更难以通过政策反馈进行政策的调整。这种命令式的管理风格尽管能够达到比较高的行政效率和政策执行力度，但是其弊端也是显而易见的。由于高校管理的对象是具有较强自主意识和能动精神的广大教师学生，因此过多的依赖命令式的管理风格将会挫伤广大师生的积极性和主动性。从更深的层面来看，这种管理风格与现代大学精神所倡导的自由开放理念也是相悖的，不利于现代大学精神的建设。

通过上述几个方面的分析，我们能够清晰地看到，随着我国实现了从高度集权的计划经济体制向自由开放的市场经济体制的转型，以及我国日益深刻地融入到全球化的进程中，我国传统的高校管理模式正在面临着越来越多的困境，迫切需要进行更为深入的改革。尤其是在我国高校面临着越来越激烈的国际竞争的背景下，尽快推动高校管理方式的改革，具有更加现实的紧迫性。

二、高校民主治理的现实依据

从某种程度上讲，危机既是一种挑战，同时也是一种改革的机遇。我国高校在管理模式上所面临的危机，同样可以成为推动高校改革的重要推动力。近年来，我国在高校管理模式上的改革已经在推动，不少改革试点已经取得了良好的效果。笔者认为，现阶段我国高校治理改革应以民主治理作为重要的方向，通过推动民主取向的治理层面的改革，我国高校将在很大程度上克服传统管理模式带来的困境，应能够迎接新时期所面临的一些新挑战。笔者认为，如下几个方面的发展趋势要求现阶段我国高校治理将民主作为重要的改革取向。

（一）民主治理符合现代大学精神

大学精神是一所大学在发展过程中所孕育的优秀文化传统和精神气质。尽管各个大学由于历史发展过程的不同，传统的差异，外部环境的影响，大学精神各具特色，不尽相同。但是从世界知名学府来看，大学精神都具有一些共同性的因素，这就是崇尚自由、学术为本、追求真理。对于我国大学的发展而言，推进大学精神建设显得尤为必要。一方面，我国大学在硬件设施、资金投入、办学规模等方面已经与世界知名学府不相上下；另一方面，在经济市场化的社会氛围中，大学发展过多偏重于物质因素，而忽视大学精神文化层面的建设。因此，进一步推动大学精神建设就显得极其必要。

在推动大学精神发展的过程中，大学治理同样是重要的影响因素。一个大学治理水平的高低将深刻地体现和影响着大学精神。换言之，大学精神并不是纯粹的价值理念，而是切切实实反映在大学的管理活动之中。民主治理要求大学管理者破除传统命令式管理的窠臼，在管理过程中充分尊重广大师生的主体性地位，将广大师生的需求纳入到管理决策活动过程中。通过推动民主治理的方式，广大师生参与高校管理的积极性得到提高，并在这个过程中提升师生对于高校的认同感。可以说，民主治理的推行意味着高校在管理层面实践着自由的理念。世界知名大学在管理方式上都经常采取大学自治的方式，从根本上讲，就是因为民主治理与现代大学精神在理念上是根本一致的。

（二）民主治理推动大学制度建设

大学作为一个有着众多组织机构的实体，其成功的运转需要在基本制度的框架下，各个组织之间实现协调运转。大学制度，指的是规范和约束大学内部各个机构之间的关系的制度性规章。随着高校办学规模的扩大、人员机构的增加，要实现高校的顺利运转，就必须依靠健全的制度规范作为基础。大学制度建设是一项复杂的系统性工作，一方面，需要高校管理者设计相应的制度规范，确立起大学制度建设的基本框架和规章条款。另一方面，则需要全力地贯彻和实施这些制度规范，从而确保这些规章条款的权威性。

这两个方面的实现都离不开民主治理的推动。从大学制度建设的设计方面来看，由于大学章程的制定和相关制度的设计工作涉及到大学的方方面面，因而在制定过程中需要将各方面的诉求纳入到考虑之中，形成一个具有高度共识性和被广泛接受的大学章程及其具体规章制度。在这个过程中，就需要充分发挥民主治理的精神，使得相关的利益诉求被充分表达出来，从而保障大学章程及其规章制度的完善性。从大学制度建设的执行过程来看，民主治理能够更好地保障制度建设的实施效果。制度的生命力在于落实，只有将制度规范具体落实到实践之中，制度的功能才能够充分地发挥出来。在大学制度建设的实施过程中，民主治理能够充分地调动起各方面参与的积极性，监督大学的制度规范能够落实，并且根据制度规范运行的效果有效地进行意见反馈。在民主治理的推动下，大学制度建设的落实就获得了保障，并能够在运行中不断发展完善。

（三）民主治理促进大学校园和谐

校园和谐是社会和谐的重要组成部分。近年来，我国高校经历了快速的发展过程，而发展过程中的各种矛盾也凸现出来。

由于高校管理过程中缺乏民主，由此激发的校园利益矛盾，成为了破坏校园和谐的重要诱因。近些年来，不少高校出现的校园群体性事件正是典型的体现。从政治学角度来看，利益的矛盾冲突是社会生活中的正常现象，如何通过合理的方式将这些矛盾冲突有效地化解掉，才是真正实现社会的稳定和谐。对于大学而言，校园的利益矛盾也需要通过合理的方式来化解。在这个方面，民主治理具有重要推动作用。具体来说，民主治理从两个方面有利于校园利益矛盾的化解：一是利益的充分表达。民主意味着相关各方的利益能够充分地表达出来，保障高校管理中各个方面的表达权。充分的利益表达是为了保障事关决策的信息的完整性，而后者是科学决策的前提条件。二是利益的整合。民主不仅是一种价值理念，同样也是一种决策方式。通过民主的方式进行决策，能够尊重和满足大多数人的利益，保障决策的正当性。民主治理在保障高校决策的正当性和科学性方面能够发挥推动作用。

综合上述几个方面的分析，我们认为就现阶段我国高校治理而言，民主治理是重要的改革方向。通过以民主治理为趋向的改革，能够推动大学精神建设、大学制度建设和和谐校园的建设。在高校从粗放式发展向集约式发展的背景下，民主治理将能够更好地推动大学发展模式的转型，并为大学的可持续性发展奠定基础。

三、高校民主治理的对策选择

在明确了高校民主治理的现实依据的基础上，如何从实践层面来推动民主治理就成为了摆在我们面前的重要任务。对于高校民主治理的对策选择而言，需要从以下三个方面进行推进。

（一）确立民主服务的观念

理念决定着行动的目的和方向。推动高校的民主治理，首要的任务就是确立起民主服务的理念。由于长期以来，我国在高校管理中沿袭了命令式的管理模式，将广大师生作为了命令服从的对象。从一定程度上看，传统的高校管理模式所秉承的理念是行政管制式的。因此可以说，传统高校治理理念中民主服务是缺位的。民主治理所蕴含的根本精神就是以师生为本，以服务广大师生为根本宗旨。在这个理念指导下，传统的高校管理理念需要被更新，从而真正确立起民主服务的新理念。

（二）为广大师生参与高校管理提供制度平台

实现高校的民主治理，除了推进民主服务的理念之外，更为关键的是要在高校的管理实践中为广大师生参与管理提供制度平台。只有搭建了制度平台，广大师生参与高校民主管理才能够落到实处。需要从如下几个方面来推进：一方面，充分发挥已有组织的功能。在过去几十年的发展中，我国高校中已经形成了一系列的组织机构，比如教师工会、教师代表大会、学生会，各类学生社团组织等。推动高校民主治理的实现，需要充分发挥这类组织的功能，将其作为一个重要的利益表达的工具。另一方面，借助于新兴技术的发展，高校领导者需要构建新的参与平台。比如校园网络在聚合和表达师生利益诉求方面就发挥着越来越主动的作用。推动民主治理，需要更加积极借鉴这些新兴事物，开发其推动民主治理的功能。只有通过持续的制度建设，民主治理的实践才能够落到实处，并且在此基础上得到持续性的发展。

（三）发挥民主监督和民主问责的功能

从管理过程上看，民主不仅仅包括着民主参与、民主决策等方面，同时还包括民主监督和民主决策的内容。换言之，只有建立起对于高校管理权力的监督和问责机制，民主治理的效果才能够真正发挥出来。民主监督，就是在高校管理活动中，让广大师生能够更加充分地发挥监督的职能，确保管理权力始终存在于监督之下。从权力的特征上看，权力天然具有扩张的本性，因此在管理过程中需要明确权力的边界，施加必要的监督过程。民主问责，这里指的是在高校管理活动中，师生对于权力的行使结果建立起必要的责任追究机制，使得高校管理者能够更加负责任地进行管理活动。民主治理的活动中，我们一方面需要看利益表达的民主和决策的民主，另一方面还需要高度重视民主治理过程和结果的民主建设。对于我国高校治理而言，后者的建设还是非常滞后的，民主监督和民主问责的机制还没有完全建立起来，需要进行更大的改革，将这两个方面的改革举措切实加以推动。

高校民主治理的建设工作具有复杂性和系统性，它既包括了理念的更新，还包括了制度的设计；既包括了治理过程的初始阶段，还包括了治理过程的结果。只有通过全方位的、多角度的改革过程，高校民主治理的改革才能够获得预期的改革效果。在这个过程中，我国高校仍然需要持续而艰辛的探索。

【本文系陕西省社科基金项目“生源减少趋势下陕西地方师范院校发展与出路研究”（13N114）、陕西省教育厅2015年人文社科研究计划项目“地方高师院校专业结构综合化转型发展问题研究”的阶段性成果】

（作者系渭南师范学院教育学院副教授、陕西师范大学教育学院博士生）