关于旧城改造项目采取PPP模式风险分析与对策探讨

吴 津

（天津京城投资开发有限公司，天津 301700）

0 引言

PPP模式是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础、旧城改造等设施项目，将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会资本（企业），政府与社会资本建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会资本的投资风险减小。换句话说，政府为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，与社会资本彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

1 旧城改造项目基本概念

旧城改造项目是指涉及地方政府管辖范围内的存在较大规模危陋平房街村进行城市化改造工程。旧城改造项目建设内容主要包括：房屋拆迁补偿安置、农民社会保障、土地整理、还迁区建设等4部分；其中房屋拆迁补偿安置：对项目范围内村街实施撤村建居工程；农民社会保障：为项目区内村街的常驻农业人口缴纳社会保险；土地整理：对项目范围内共计土地进行开发整理，对具备条件的土地进行上市出让；还迁区建设：按照当地政府统一制定的城区房屋拆迁补偿安置办法完成还迁房建设，并同步实施还迁房地块内的公共配套，以及绿化、道路广场等室外配套工程。

地方政府与社会资本合作采用旧城改造PPP模式中最核心内容是，将旧城改造与划定区域土地开发整理捆绑实施，以土地出让后地方政府所获得区级土地收益返还社会资本以及相关税费优惠；即政府的特许经营权采用上述方式转让给社会资本，而社会资本（企业）正是通过这种模式最终实现旧城改造项目资金平衡和盈利目标。

2 旧城改造项目PPP模式风险分析

风险的识别与合理分配是成功实施PPP模式的关键，在PPP协议及合同设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。

2.1 风险识别

根据对旧城改造项目内容的分析，初步判断本项目存在以下类型的风险。

2.1.1 政策风险

即在旧城改造项目因城市建设、拆迁安置等政策调整时而造成的项目实施环境变化或不再具备继续实施的条件。政策风险是在本项目实施过程中由于各级政府政策的变化而影响项目的盈利能力的一种风险。

2.1.2 法律风险

由于旧城改造项目实施所依靠的法律的变更（或新颁布法律对项目实施相关方面的新的规定）而造成的项目成本增加、收益降低，甚至无法继续实施。

2.1.3 土地风险

在实际操作中拟用于建设或出让的土地性质的原因导致项目建设进度推迟、土地出让收益降低。

2.1.4 财务风险

由于旧城改造项目财务管理水平不足或融资困难，导致项目财务状况恶化。

2.1.5 建设风险

在还迁安置房、配套基础设施建设过程中，因设计方案不合理、施工组织不力造成的建设质量低下、建设工期拖延、建设成本增加等。

2.1.6 管理风险

旧城改造项目实施过程中，因管理不到位而造成的成本增加、收益降低、工期拖延。

2.1.7 社会风险

在项目实施过程中（特别是土地整理阶段包括拆迁安置），由于社会舆论和公众强烈反对，致使项目推迟或中止。

2.1.8 合同风险

合同双方因主观或客观原因无法履行或无法完全履行合同，导致项目无法正常实施。

2.1.9 市场风险

房地产行业市场低迷或周边供地过多而造成的出让地块出让价格无法达到预期或无法按计划出让。

2.1.10 不可抗力风险

战争、瘟疫、自然灾害等严重影响项目成本、收益、进度的不可抗拒因素。

2.2 旧城改造项目风险主体分析

旧城改造PPP项目涉及房屋拆迁补偿安置、农民社会保障、土地整理、还迁区建设等4部分，其全过程还涉及土地出让、融资贷款、报建审批、规划设计、工程建设、运营管理等多个阶段。整个全生命周期中的参与主体有地方政府和社会资本（企业），他们是项目风险的主要承担者。

2.2.1 地方政府

政府是本PPP项目的发起人和合作方，通过“政企联合、市场运作、风险共担、互惠共赢”的整体思路，完成村街集体土地征转，以村庄占地进行土地开发获得的土地收益实现撤村建居和拆迁改造资金平衡。政府对于项目风险的态度直接影响项目的成败，例如：税收优惠政策、土地收益返还、融资支持等。同时在确定PPP合同时，政府也占据着重要的主导地位。对于本项目来说，政府一方面起着重要作用，另一方面也是项目的主要受益者。该项目顺利实施将使政府在财政资金投入不足的情况下，实现旧城改造工作目标，加强了城市基础设施建设，减少了项目对政府财政预算的影响，将旧城改造的建设、融资、运营风险转移给社会资本，增强了公共部门的稳定性。

2.2.2 社会资本（企业）

社会资本也是本PPP项目的发起人和合作方，投入的股本形成项目公司的权益资本。其作为本PPP项目的实施主体，具体完成项目范围内土地整理、安置补偿及还迁区建设任务，在实施过程中承担着建设风险、融资风险、管理风险和合同风险。

2.3 风险责任划分框架

PPP模式的核心之一是风险的合理划分，让风险由最适宜管理的一方来承担，是PPP模式带来更优绩效的根本途径。

2.3.1 风险分配原则

1）风险与控制力相匹配原则：即风险应由对该风险最有控制力的一方承担，若双方对该风险均无控制力或者风险边界模糊导致控制力难以确定，则由双方分担风险。

2）风险与收益相匹配原则：在成熟的市场经济环境中，风险和收益一般是对等的，因此本类项目也应遵循这一原则，收益分配与风险承担相一致。

3）因果原则：参与者必须为自己的行为负责，即本项目各方参与者应该为自身原因导致的风险负责。

4）动态原则：由于本类项目投资规模大，项目周期长，在项目初期无法准确预测所有风险，所以风险分担是一个动态过程。

5）最小成本原则：本类项目中，某些风险并不是某一件事引发的，可能是由多种因素引起的。对于该类风险，参与者应积极应对。各参与方控制能力和优势的不同导致对风险控制成本的不同，若其中一方能够以低成本应对风险，则该风险最好由该参与者分担。

2.3.2 风险分配责任框架

根据以上原则，将上述识别的风险分配见表1。

3 旧城改造PPP模式风险的应对措施

采取风险应对的方式有风险控制、风险转移、风险自留和风险利用。旧城改造PPP模式风险管理上应坚持全面风险管理，具体应做到以下几点。

表1 风险分配责任表

3.1 做好项目方案编制，从源头规避风险

本项目的实施方案应当包括投资人的资质和条件、技术及服务要求和标准、期限和范围、投资收益率、回报来源、支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等核心内容。编制具有可操作性的实施方案是项目成功的前提。

3.2 依法签订项目合同，明确各方主体责任

社会资本和地方政府应依法签订旧城改造PPP项目合同，并按照合同履行项目开发建设职能，切实组织好房屋拆迁补偿安置、农民社会保障、土地整理、还迁区建设。项目合同应明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容，以规范的合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，并通过细化完善合同文本，明确项目各方主体责任，确保合同内容全面、规范、有效。

3.3 坚持长期合作原则，确保项目风险分担

旧城改造PPP项目属于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”即土地出让金返还方式回收投资成本的非经营性项目，具有建设周期长、投资回报机制特殊、涉及公众利益较广等特点，因此合作各方都要增强法律意识、契约意识和信用意识，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，政府承担法律、政策和标准调整等宏观风险，社会资本承担项目设计、融资、建设、运营、技术等风险，双方合理共担不可抗力风险。

3.4 严格理顺工作界面，把控项目实施风险

社会资本应建立快速反应机制应对复杂的风险管理体系，同时应进一步理顺与金融机构、设计单位、承包商、物业公司的工作界面，通过专项合同，完成项目融资，强化项目建设过程管控，降低质量风险，严格控制项目成本，委托有经验的运营商，建立安全质量保证体系，使项目开发建设过程风险最小化。

3.5 完善风险转移措施，适当引入保险机制

旧城改造PPP模式投资巨大，存在许多难以预料的因素，这就要求项目的各个参与主体清楚地认识自身面临的风险，并视情况引入保险来转移风险，让保险公司成为承担风险的一方，例如信贷保险、人员和财产保险、第三者责任险、自然灾害险等。

4 结语

综上所述，旧城改造PPP项目模式风险应对是一个主观与客观、科学与经验、模糊与精确、内部与外部有机结合的过程，我们要在对各种风险评价的基础上，针对各种风险的影响程度，统筹考虑旧城改造项目的现状和长远目标，通过制定相应的风险管理和控制措施，确保PPP合作模式能够通过引入市场竞争和激励约束机制，充分发挥合作双方优势，提高城市开发进程和效率，这也是地方政府和社会资本适应经济新常态、提升经济增长动力的要求。