东阳市破解农民建房难工作现状、存在问题及对策建议

东阳市国土资源局 王玫瑰

东阳市破解农民建房难工作现状、存在问题及对策建议

东阳市国土资源局 王玫瑰

随着东阳市经济水平不断提升，城市化水平不断推进，农房建房需求日益增加。据调查东阳市70%以上的村庄存在“空心村”现象，两大矛盾集中凸显：一是村外围新房林立与村内破瓦残垣的矛盾；二是农民建房需求大与土地资源紧缺的矛盾。近几年来，虽然每年用于危旧房和农房改造的用地指标超过400亩，可是农房用地依然紧张，如果单靠新增用地来解决农民建房难问题只能是杯水车薪。东阳市委市政府高度重视农民建房工作，2015年，东阳市大力贯彻落实省政府《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难题的意见》文件精神，积极开展破解农民建房难工作，取得了一定成效。截至目前，全市已完成农房审批709户。江北街道湖沧社区西兆庄小区、南马镇西溪村、城东街道李三小区等村集体破解农民建房难取得了极大成效，为全市破解农民建房难工作提供了宝贵经验。

江北街道湖沧社区西兆小区新房建成后照片

一、四大镜头聚焦东阳新农村面貌涅槃

镜头一：江北街道湖沧社区西兆庄小区---空心村整治塑新颜。东阳市江北街道湖沧社区西兆庄小区位于东阳城市发展的东延区域---东阳经济开发区内，是一个拥有农户不足百户，常住人口少于200人的小村庄，小区住房多建于80年代以前，甚至有部分旧房建于建国之前。走进村内，断根残垣占据着大片黄金宝地。因土地指标紧缺致使该小区旧区改造工作无法稳步推进，2014年初，西兆庄小区事务管理组经小区两委会及村民代表会议商量、并上报上卢管理处后，决定于当年下半年在该小区开展空心村改造工作。

现下“空心村”改造正在该小区如火如荼地开展，小区通过与农户签订协议，允许小区村民保留参加下一轮旧村改造权利的形式，动员村民自发拆除危房、旧房。截至2015年4月底，小区自行拆除旧房农户15户，增加可利用面积近1500平方米，在现有规划的基础上可审批建房并安置农户9户。

镜头二：南马镇西溪村---“三改一拆”拆出新面貌。2014年9月24日南马镇“三改一拆”办组织相关人员对南马镇西溪村擅自搭建的厂房、棚等违法建筑进行拆除，三改一拆后为村平整出近9000平方米的场地，经调查核实该平整地块为建设用地，该村现已安排2户危房户建房，房屋已经基本建成，极大改善了危房户的生活水平。

镜头三：城东街道李三小区---土地综合整治整出新村容。城东街道李三小区农村响应政府号召，积极开展农村土地综合整治项目工程，于2014年12月26日依据《浙江省土地整治条例》通过验收，项目总面积为11.415亩，该项目规划范围涉及李三小区。通过对项目区的土地复垦，复垦耕地面积11.415亩，获取用地指标11.415亩。在坚持农村宅基地管理“一户一宅、拆旧建新、法定面积”的前提下，用获取的用地指标落实无房户、危房户共计32户。该项目的实施将极大地改善当地人民群众的生产生活条件，进一步带动和指导东阳市的社会主义新农村建设和农村土地综合整治工作。

镜头四：上卢农房集聚区---破解农民建房难题有了新模式。上卢农房集聚区是东阳市开展的农房集聚建设试点项目，旨在于解决农民建房难问题，整个规划用地293余亩，预计建成后能安置农户2300户。其中一期规划用地50亩，可安置农户300多户，工程预计于2017年年底前完成施工建设并交付使用。通过前期调查摸底，有意向到集聚区安置的农户达3000多户。按照农房集聚有关政策规定，经认定需要搬迁的地质灾害点区域的住户、经市政府批准的下山移民的住户、D级危房户、火灾户和住宅倒塌户等均可申请参与农房集聚区项目。

江北街道湖沧社区西兆庄小区旧房拆除后照片

二、存在的困难及问题

1.用地供需矛盾仍然突出

虽然近几年东阳市指标分配已重点向农房斜，近两年每年拿出400亩用于危旧房和农房改造。但从今年全市无房户和危房户最新调查摸底情况看，仍有无房户和危房户3.2万户，因此，农民建房的需求大与土地供应不足的矛盾依然很大。

2.村庄规划与土地利用总体规划不衔接

由于村庄规划与乡镇土地利用总体规划在编制时未考虑用地规模等问题，使得两个规划不协调，不同步。另外，人均建设用地规模偏大，以前编制的村庄规划人均建设用地规模120平方米，房屋间距12.8米，这种规模占用了老百姓现在和将来的建房用地空间，也挤占了东阳以后的发展空间。

3.“空心村”现象普遍存在

一些村庄不同程度地存在建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地以及抢占、非法转让宅基地等问题，形成了大量的空心村，不仅影响了村容村貌，也制约了新农村建设的发展，造成了危旧房盘踞了大量村庄黄金土地而村内部分农户却无地可建房的极端矛盾。

4.农村依法用地观念淡薄

近年来，东阳市违法用地现象日益突出，老百姓依法用地意识亟待提升，存在一些农村公益性项目、农村私人建房违法的现象，这些违法用地行为不仅破坏了村集体的空间规划，还浪费了一定的土地资源。

三、下一步工作思路

1.加强农民建房指标分配与管理

一是指标分配时重点向农房倾斜。每年计划指标将近一半用于危旧房和农房改造，今年仍然安排400亩用于农民建房。二是进一步完善无房户、危房户数据库。2015年东阳市在去年上报无房户、危房户的基础上，重新要求各镇乡街道进一步调查摸底，公示、核实无房户、危房户名单，截至目前，全市18个镇乡街道都已完成汇总、上报工作。三是建立农房审批备案制。下半年，将进一步强化农房用地指标管理，对不在无房户、危房户数据库范围内的农户，原则上不予审批。同时，各镇乡街道农房审批后需上报国土局备案，进一步强化监管，以确保用地指标真正落实到无房户、危房户。

2.强化农民建房规划空间保障

在本次新一轮土地利用总体规划中期修编中，东阳市将全力保障农民建房、民生工程和省重大产业项目等三类项目用地空间，进一步优化农房空间布局，全市29000亩新增建设用地规模，其中用于农民建房用地规划空间指标7000亩，以切实保障全市未来的农房用地空间。

3.深入开展开展“一户多宅”清理和空心村整治工作

解决农村宅基地问题，“空心村”整治是关键，当前，东阳市农民建房用地缺口很大，通过用地指标来解决农民建房难是一个瓶颈。保增量的同时，更要挖掘存量。下一步要深入开展“一户多宅”清理和空心村整治：对符合确权登记的，要根据《东阳市农村宅基地确权登记具体操作指导意见（试行）》（东政办发〔2015〕94号）规定，分不同时段予以确权；对不符合确权登记和未拆旧建新的旧房，一律予以拆除；对符合确权登记，但属“一户多宅”清理和空心村整治范围内的旧房，要通过村（居）集体回收、调剂置换、平面安置、出具待安置凭证等途径分类处置，通过以上三种途径，充分盘活村内存量建设用地，腾出空闲地，用于农民建房。今年东阳市将推进41个“空心村”整治重点村，引导集聚农户800户以上，可完成土地复垦280亩，新立项土地复垦200亩。

4.继续推广农房集聚区项目建设

根据东阳市人民政府办公室《关于加快农房集聚建设补偿安置的若干意见（试行）》（东政办发〔2015〕34号）文件精神，在上卢集聚区试点成功的基础上，进一步适当放宽政策，适时启动中心镇农房集聚区建设，并鼓励有条件的集镇所在地村、中心村启动农房集聚项目，到2018年，全市目标建设功能区块清晰、人口集聚适度、服务半径合理、功能配套齐全的农房集聚区若干个，以缓解全市农民建房难问题。

5.建立农民建房用地管理长效机制

根据《关于进一步加强国土资源管理完善土地执法长效机制的实施意见》（东委办发〔2015〕45号）规定，严格控制控制新增建设用地规模：一是规划部门编制新的村镇规划时，人均建设用地规模中心村不得突破100平方米，其他村不得突破90平方米。二是垂直安置的房屋前后间距。中心村不得突破12.8米，其他村不得突破10.8米。三是建设用地要严格按照建筑占地与空间用地（含道路、绿地）1∶1的比例框地。四是农村道路路宽原则上控制在6.5米以内。五是建立违法用地查处与农民建房用地审批相挂钩的奖惩机制。辖区内新发生的违法用地未按规定时限拆除的行政村，下年度暂不予安排农民建房用地指标。

6.进一步提高农民建房审批速度

作为创新国土资源审批方式委托下放审批权限的12个试点县市之一，东阳市国土局将积极做好省厅和市局的衔接，做好“两个试点”承接工作，在前期行政审批时限缩短70%的基础上进一步提速增效，理顺各科室内部关系，优化农转用审批流程，明确审批时间节点，加快农房用地审批时间。同时，根据《东阳市人民政府办公室关于进一步明确土地及规划管理职责的意见》（东政办发〔2011〕11号）文件精神，在农民私人建房用地审批、土地登记发证扩权到各镇乡（街道）的基础上，进一步加强业务指导，规范审批流程，加快农房审批时间。