新建社区的地震应急避难规划研究1

赖俊彦 李亦纲 杜晓霞 刘传伟 许建华



新建社区的地震应急避难规划研究1

赖俊彦1）李亦纲1）杜晓霞1）刘传伟2）许建华1）

1）中国地震应急搜救中心，北京 100049 2）大连万科房地产开发有限公司，大连 116001

人员密集、用地集约、功能混合是近年来新建社区的共同特点，一旦地震大灾在没有任何应急准备的情况下发生，社区居民的震时疏散和震后安置将面临很大困难。本文分析了新建社区的开发模式特点、脆弱性和应急避难需求，提出了新建社区地震应急避难规划设计的五点原则：安全第一、因地制宜、优化分区、有机整合和家喻户晓。通过大连市万科海港城一期地震安全示范社区“应急避难规划设计方案“实例，说明依据上述原则开展空间布局等“硬“规划和实施机制等“软“规划的具体方法，验证了规划原则的可操作性和对于管理、规划、建设防灾减灾城市的积极作用。

新建社区 地震 应急避难 规划 案例

引言

改革开放以来，我国城镇化快速推进，城市规模迅速扩大，城市群、都市圈迅速崛起，由大中小城市和小城镇构成的城镇体系初步形成（中国国家发展和改革委员会，2012），目前正处于人口向城市迅速聚集的加速发展阶段（王宝民等，2010）。在城镇化过程中，一方面，将建设用地进行高效、集约利用以促进形成结构合理、功能互补、综合效益最大化的城镇土地利用体系，具有重大现实意义（宋戈，2004；国务院，2008）；另一方面，由于人群和城市功能的逐渐密集化，放大了人类自身的脆弱性，导致城市防灾功能衰退、人居环境恶化，成为我国城镇化所面临的十二大挑战之一（仇保兴，2003）。

地震灾害以其突发性、破坏性和复杂性，对城市安全构成多方面威胁。我国十分重视城市地震安全工作，构建地震安全社区是有效预防和减轻地震灾害的重要途径，得到国家、省、市级政府和有关部门的高度重视：2008年，国务院防震减灾联席工作会议上，时任国务院副总理的回良玉明确指出“要大力推进城市地震安全社区示范工作”；同年，中国地震局也提出了“开展地震安全社区示范建设”的相关要求（吴卫民等，2012）；2009年至2010年，江苏省、河北省、山西省地震安全示范社区创建工作的实施意见、管理办法、建设标准先后出台，各地地震安全示范社区的建设蓬勃开展；2012年，中国地震局制定了《地震安全示范社区管理暂行办法》，指导开展地震安全示范社区创建活动。总的来讲，我国地震安全示范社区的创建工作是与经济社会发展形势相适应的，各地地震安全示范社区的创建主要是围绕现有社区的改造来开展，排查危险因素，摸清可用资源，并从居民宣传和志愿队伍建设等方面着手，为应对震后社区的应急避难工作做好组织体系安排和思想动员。

随着我国城镇化进程的快速推进，新建社区在原有城市中心和周边不断涌现，城郊卫星城的开发主要采用公共交通导向开发模式；而旧城和城中村的改造则多采用传统邻里开发模式（桂丹等，2000）。值得注意的是，上述两种开发模式均提倡建设“紧凑”社区，即通过空间集中和功能混合来达到节省能源、土地和空间的正面效果。然而，在紧凑的社区和城市形态下，人口分布较为密集，人类生产、生活活动较为集中，一旦地震大灾在没有任何应急准备的情况下发生，社区居民的震时疏散和震后安置将面临很大困难。

室外空地、绿地、停车场、街头公园、广场、学校操场、体育场馆、人防工程等是城市常用的地震应急避难场地。同时，据国外许多城市的评价，居住区内的绿地可作为地震时有效的避难场所，是城市抗震防灾的重要用地（金磊，1997）。然而从国际国内两方面的实践情况来看，公共应急避难场所从场地面积到应急设施（如应急厕所等）都往往难以满足需求；新建社区从自身的规划、设计和建设入手，完善自身的应急避难功能配套，是从源头解决这一问题的根本途径（孟庆洁等，2010）。

目前国内外未见针对新建社区开展地震应急避难规划的相关报道，这与我国新建社区的迅猛增长势头和严峻的地震安全形势是不相称的。因此，围绕新建社区地震应急避难规划开展实践与研究的需求十分迫切。

1 新建社区地震应急避难规划需求分析

1.1 新建社区应急避难功能的脆弱性分析与对策

在我国城市建设的实践中，主要包括两类新建社区：旧城改造和卫星城建设。但在避震防灾方面均存在本原性缺陷，主要是指：

（1）旧城和城中村人员密集、缺少开放空间，公共设施陈旧、容易遭受灾害破坏；一旦灾害特别是破坏性地震灾害发生，生活条件将急剧恶化，原本有限的公共空间和资源将被无序挤占，甚至遭受不可逆的社会性破坏，形成恶性循环。

（2）城郊卫星城是以交通节点为中心进行规划开发，占地面积大，与城市中心区距离远，周边城市设施配套滞后，居住区的配套在相当长的时间内需要内部自行解决（顾渝群，2008）；一旦灾害特别是破坏性地震灾害发生，容易形成救灾孤岛。在这种情况下，大规模失助人群一部分会转移到城市中心区、加剧中心区的安置压力；另一部分则会在原地自行安置，他们的城市化生活习惯会在很短的时间内对周边环境和生态造成高强度、大规模破坏。

为了科学有效地组织和开展震后和灾后应急避难，许多学者进行了城市应急避难规划方面的研究，各地政府也积极开展相关工作。然而，应急避难规划的实施周期较长，实施过程中受各方面因素的影响往往难以面面俱细。所以，新建社区从自身的规划设计阶段入手，开展地震应急避难相关设施和功能的建设，对于城市应急避难场所是有益的补充。

1.2 新建社区的地震应急避难功能需求

根据《地震应急避难场所、场址及配套设计（GB 17324-2008）》（中华人民共和国国家标准，2008）的规定，地震应急避难的设施主要包括基本设施、一般设施和综合设施三类。其中，基本设施是指为保障避难人员基本生活需求，而应设置的配套设施，包括救灾帐篷和简易活动房屋、医疗救护和卫生防疫设施、应急供水设施、应急供电设施、应急排污设施、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急通道、应急标志九项设施。一般设施是指为改善避难人员生活条件，在基本设施的基础上应增设的配套设施，主要包括应急消防设施、应急物资储备设施、应急指挥管理设施三项设施。综合设施是指为提高避难人员的生活条件，在已有的基本设施、一般设施的基础上，应增设的配套设施，主要包括应急停车场、应急停机坪、应急洗浴设施、应急通风设施、应急功能介绍设施五项设施。参照《地震应急避难场所、场址及配套设计（GB 17324-2008）》（中华人民共和国国家标准，2008）和联合国《人道主义宪章与赈灾救助标准》（国际红十字会，2001），笔者整理出了避难生活用途场所的基本条件和最低指标，具体如表1所示。

表1 避难生活用途场所的基本条件和最低指标

续表

项目指标最 低 要 求 衣物和个人卫生用具两岁以下幼儿一套应季服装、一套卫生用具 两岁以上未成年人、成年男性一套应季服装 妇女和少女一套应季服装、定期提供卫生用品 日常生活用具水具1-20升采水容器2个/户，20升贮水容器1个/户 烹调用具和餐具热源、带盖烹调锅1个/户，盆1个/户，烹饪刀具1把/户，餐具若干 肥皂250克/人月 固体垃圾处理公共垃圾池与居住区距离5m以上100m以内，在下风向设置 垃圾箱容积100升/10户 排水工程不可积存废水的区域供水站附近、灾民居住地周边 不可泡水的设施灾民居住地、道路、供水设施、卫生设施

2 新建社区地震应急避难规划原则

表1所列指标给出了避难生活用途场所的建设要求，然而，新建社区受容积率和地块属性等城市规划指标的约束，要建设全部三类17项应急避难设施与功能，存在可用场地面积的客观限制。新建社区避难场所规划和城市避难场所规划侧重点不同，作为城市应急避难场所的补充，新建社区的地震应急避难规划应着眼于充分利用自有设施、配置关键的避难设施与功能，最大限度地解决本社区居民避难安置需求，减轻对外部的依赖。为此，需要对新建社区情况开展摸底调研，以避难安置需求为引导，立足于社区应急避难功能运营的可持续性，遵循地震应急避难的相关原则，尽早开展科学、合理的规划和设计。

笔者通过近年来从事的新建社区应急避难规划工作，从居民避难生活需求和社区应急避难功能运营的可持续性等方面综合考虑，总结出了以下五点用于新建社区地震应急避难规划设计的原则：

2.1 安全第一原则

安全第一是规划建设社区地震应急避难设施和功能最重要的基本原则。新建社区地震避难设施和功能的建设必须避开次生灾害危害范围，创造必要的消防、治安、卫生和防疫条件。

城市地震应急避难场所的规划中“安全”原则主要是指：场所选址要避开活断层、避开次生灾害源等；对于社区的避难设施和功能规划来说，社区区位已经选定，在布置避难设施时，篷宿区、医疗救护设施和物资分发点等人员聚集区应注意避开存在发生严重砂土液化和软土震陷等地震地质灾害危险的区域、避开建筑物附属结构（如雨篷、空调、外贴瓷砖等）掉落范围；利用地下空间和室内空间的避难场所时，应密切关注内部通风和通行的问题并积极采取预防措施。

2.2 因地制宜原则

充分考虑研究社区的区域特点、人群特点，结合社区周边环境和资源以及社区本身的空间设施条件，从避难生活基本需求和灾后尽快恢复正常秩序两方面综合考虑，分析社区地震应急避难策略，配置关键的设施和功能。

研究表明，人在紧急非常态情况下的避难行为具有一些共性，如向光、从众、聚集、守望、归巢、趋向围合场所等；同时，不同类型的居民群体，其年龄层次、整体受教育程度、工作特点、邻里关系等因素，使其在饮食、环境、卫生、隐私乃至自治模式等方面均有显著差别。在进行规划设计时应考虑这些共性和特性，因地制宜进行选定设施和功能的布置。

2.3 优化分区原则

新建社区人群密集、功能混合、交通网络发达、景观设计丰富，在进行应急避难规划设计时，应考虑社区空间结构的防灾适应性和复杂性，合理划分区块、优化防灾性能。按照楼宇与道路布置的关系，可以将社区空间结构划分为圈形、带型、网络型、树形等多种形态。不同形态下的应急交通疏散流线、边远弱势区块分布、安置需求热点等各有其特点，应结合相关标准规范的要求和安全准则，划分合理地安置生活区块、物资集散区块、紧急救治区块、指挥管理区块等不同功能区块。充分利用景观进行区块分隔和遮挡，优化交通流，利于各区块有序运营。

2.4 有机整合原则

社区的地震应急避难规划应与周边资源现状、城市发展规划、城市防灾专项规划相整合，充分利用市政设施和工商业配套支撑社区规划的实施，并利用自身设施补充周边应急避难功能；社区日常工作机构的相关职能在应急避难期间应得到整合，利用周边安防系统等物业管理设施对社区运行情况进行监控，以利于社区内应急避难集体生活的管理。

2.5 家喻户晓原则

通过平时的宣传教育与避难演习，让社区居民掌握安全避难的方法、措施与注意事项，知晓在灾后混乱的情况下如何安全地离开住所，经过什么避难路线，可到达哪个区块避难，以及应当遵守的与避难相关的法律法规和规章制度。居民有安全避难的意识、演习实践以及遵纪守法的自觉性。

以上原则不仅可用于指导新建社区的应急避难规划设计，也可供在设计具有应急避难功能的其他类型场所和设施时进行参考。在运用这些原则开展新建社区应急避难规划设计的过程中，在分析避难安置需求的基础上，还应考虑社区入住后社区空间形态、基础设施、居民行为等与应急避难功能相关属性的变化，以及对应急规划设计意图实现的影响，强调规划设计原则的灵活运用，最大限度地解决本社区居民避难安置需求。

3 新建社区地震应急避难规划实例

大连万科海港城位于大连市普湾新区核心位置内湾片区，与规划中的大连行政中心隔海相距仅3km，片区内还规划有会展中心区和人才培训区（如图1b）。万科海港城总占地76万平方米，建筑面积125万平方米，规划户数超过12000户，项目容积率1.65，绿化率40%。社区内规划有教育机构、公共建筑，汇聚大型超市、餐饮等配套商业资源，并错落有致地分布着大小不等的城市广场；社区外部，规划中的城区主干道、跨海大桥和轻轨构筑了快捷多样的交通网络，3km处是普湾新区的高校聚集区，规划中的大型三级甲等医院将提供强大的医疗保障。万科海港城将城市功能融入社区规划，规划配套齐全，建成后将形成一个开放、多元、注重公共价值的新城市主义社区。

本规划设计的对象区域是已开工建设的万科海港城一期项目区域。一期项目建筑物实际按照地震烈度Ⅷ度进行抗震设防设计，项目规划总用地面积172423m2，总建筑面积309749m2，其中住宅面积253883m2，地上公建面积15667m2，半地下车库面积8649m2，地下设备用房面积900m2，地下车库30650m2，总住户数2713户。因此，本区域具有人口密度高、交通便利等特点。但是，由于本项目为连片开发的一期工程，周边可利用的配套设施和资源有限。

a.项目区位b.项目周边规划c.对象区域建筑设计效果图

遵循前面提出的新建社区地震应急避难规划设计的五点原则：安全第一、因地制宜、优化分区、有机整合和家喻户晓，本规划设计从对象区域的应急避难策略、应急避难功能、应急指挥、应急响应预案、培训宣教等五个方面开展了相关工作。

3.1 社区应急避难策略分析

对象区域人口主要包括居住人口和公建设施内人口，范围大、人口多，遵循“优化分区”原则，拟分为A区（1.1标段和示范区）和B区（1.2标段、1.3标段和别墅区）2个区域进行应急避难规划设计，其中A区约4900人，B区约4600人（如图2a）。

可利用的避难空间方面，居民应优先选择室外空地、绿地、停车场、街头公园、广场、学校操场、体育场馆、人防工程等作为紧急避难场所。

a.应急避难分区图b.应急避难功能设计c.应急交通路线设计

由于大连地区冬季较为寒冷，必须考虑冬季发生地震灾害时室外寒冷不适于避难的极端情况。根据日本地震避难疏散的实践经验，可利用置于安全处的自家汽车作临时避难所或固定避难所；1999年我国台湾省集集地震时，部分居民乘坐出租汽车避难（初建宇等，2006）。因此，基于本区域的建筑物设防烈度比场地最大影响烈度提高1度的前提，根据《建筑抗震设计规范（GB 50011-2010）》（中华人民共和国国家标准，2010）第1.0.1条的规定，遵循“安全第一”和“因地制宜”两项原则，建议冬季主要利用原有住宅和地下车库等室内空间进行避难，夏季时还可利用小区内的绿地等室外空间进行避难。同时考虑到本小区别墅、多层、小高层和高层住宅并存的实际情况，建议别墅、多层以及小高层和高层中9层（含）以下的住户在震后能利用原有住宅避难，并接纳不便回到家中的10层及以上的高层住户到自己家中进行临时避难，特别是老人、儿童等特殊群体。

3.2 应急避难功能设计

本规划遵循“因地制宜”原则，为对象区域配置了15项应急避难功能设施，主要包括应急住宿区、应急供水设施、应急供电设施、应急厕所、物资储备与供应设施、医疗救护与卫生防疫设施、应急垃圾储运设施、应急监控及广播通信设施、应急通风设施、应急排污设施、应急停车场、应急指挥管理中心、应急停机坪、地震应急包和应急箱、功能介绍设施。按照标准要求，遵循“优化分区”原则，对15项设施的位置、数量、指标等进行了设计（图3）。

3.3 应急指挥系统设计

社区地震应急指挥系统设计的目标是，地震发生后，万科海港城一期内紧急避震疏散、临时避难安置等活动对应的基本社区功能够得到运转，同时万科海港城一期能够形成一个组织实体对外联络以获取关键信息和资源。本设计分为机构与人员、信息收集与安全监控系统、信息发布与引导系统、指挥协调与对外联络系统等四个部分。遵循“有机整合”原则，将社区的日常工作机构和人员进行功能整合，并充分利用社区日常物业管理的设备系统，为社区地震应急指挥服务。

（1）机构与人员

地震应急指挥组织机构由物业公司工作人员、震前社区原有的居委会体系、联防站体系、志愿者体系和商家共同组成，下设协调联络部、安全保卫部和保障部等部门。

（2）信息收集与安全监控系统

该系统包括信息收集上报、安全监控、信息集中管理等功能，依托应急指挥临时组织机构和物业管理设施运行。

（3）信息发布与引导系统

该系统包括应急疏散引导、应急交通管理、避难生活安排公告、外部信息通告等功能，主要依托物业管理设施来实现。

（4）指挥协调与对外联络系统

该系统包括应急值班、社区避难调解、对外联络协调等功能，依托应急指挥临时组织机构，利用物业管理设施来实现社区应急指挥系统对外联络以获取关键信息和资源的作用。

3.4 应急响应预案建设规划

物业管理公司承担日常物业管理工作的同时，应承担好社区地震应急预案的编制工作。一方面确保社区日常的各项地震应急备灾工作有据可依；另一方面为社区震后响应和安置工作的有序开展打下良好的基础。社区地震应急响应预案应涵盖四个方面主要内容：应急指挥机构与职责、地震逃生疏散、震后应急避难安置、震后应急避难管理。应急响应预案的编制工作应体现日常工作机构“有机整合”的原则，应从组建编制队伍、建立工作制度、搭建平台吸纳居民志愿者参加、开展社区危害源排查、落实机构和职责、绘制逃生疏散通道分布图、编制细化方案等七个环节逐步推进，并依据预案开展日常备灾工作，做到“家喻户晓”。

3.5 培训宣教规划

为落实原则五“家喻户晓”，社区还应开展地震应急避难的培训和宣教工作，主要包含以下两个方面：

（1）宣教方面，在社区范围树立应急避难指示标志，在社区入口处等醒目位置设立防震减灾宣传设施，一方面将应急避难指示标志与景观设置相融合，另一方面更要引入防灾减灾文化理念，开设地震安全文化展示厅，并制定从项目销售期开始至入住后的宣传计划。

（2）培训方面，社区入住后，应积极开展地震应急志愿者队伍建设，并成立由社区管理人员、物业、住户代表共同组成的应急管理团队。一方面，我国汶川、玉树、芦山地震的救援实践表明，提升以基层组织领导、警察、民兵为主体的“第一响应人”的救援能力和当地群众的自救互救能力，对于快速营救幸存人员至关重要，因此，对地震应急志愿者队伍有必要开展“第一响应人培训”。另一方面，社区应急管理团队承担社区地震应急响应的管理与协调任务，对这些核心管理人员及辅助人员要进行地震应急响应管理方面的培训，使他们熟悉社区应急避震疏散预案并具体落实，了解应急期的主要任务及各自职能，行之有效的担负起实际任务。具体的培训内容应包括：地震基本知识及自救互救常识、社区地震应急响应预案、地震应急响应实务、地震应急响应综合演练等。

3.6 规划的可操作性

本实例工作从对象区域的应急避难策略、应急避难功能、应急指挥、应急响应预案、培训宣教等五个方面开展规划设计，给出了具体应急避难设施位置、应急交通路线设计图、标志样板，表现形式清晰明了，将各项规划要点、规划指标、控制性数据等图表化，满足直观性要求，方便建设、管理人员的理解；本实例工作在开展空间布局形态等“硬”规划的同时，还开展了应急避难实施机制等“软”规划，设计了应急避难的指挥、组织、协调、动员等机制与日常的物业管理相衔接和转换的方案；在本实例以及其他实例工作基础上，总结出新建社区地震应急避难规划的五点原则：安全第一、因地制宜、优化分区、有机整合、家喻户晓，为后续实施提供了规划意图的总体说明，有利于对各项规划的具体实施进行统一管理，建设单位应依据规划结合基建施工进度提出具体的建设时序和方案，在项目前期规划设计及景观设计阶段介入、根据实际项目分期建设，同时有关部门也需要从法律、政策、管理等方面创造促进规划实施的环境条件。

4 结论与展望

经以上实例分析，本文得出以下三点主要结论：

第一，随着我国城镇化进程的推进，新建社区的地震安全影响不容忽视，充分利用有限的社区资源，开展新建社区的地震应急避难规划和建设工作，以覆盖本社区的基本避难功能需求，是对城市应急避难场所的有利补充。

第二，围绕避难策略、避难功能、应急指挥、预案建设、人员培训宣教等五个方面，从“硬”规划和“软”规划两个方向入手开展新建社区的地震应急避难规划，有利于提高规划的可操作性。

第三，遵循安全第一、因地制宜、优化分区、有机整合、家喻户晓等五点原则开展新建社区的地震应急避难规划工作，对从管理、规划、建设等多个层次促进城市防灾减灾能力建设具有积极作用。

中国的现实国情是人口增长、资源紧缺、灾害多发，这决定了当前城市发展必须走高密度节约型、安全可持续发展的道路。在目前经济高速增长、城市建设加快步伐之际，将巨大经济成就转化为高质量、安全可靠的城市环境，造福于未来，创建安全社区显得尤为迫切。新建社区从规划设计阶段入手开展地震灾害和其他灾难事故的预防、减灾、备灾工作，以人为本，注重规划设计的现实可操作性，将防灾减灾的成功经验切实转化为社区和城市建设行为，为城市、社区与生活带来安全保障，赋予城市系统以长久的生命力。

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Earthquake Shelter Planning of Newly-Built Communities

Lai Junyan1), Li Yigang1), Du Xiaoxia1), Liu Chuanwei2)and Xu Jianhua1)

1) National Earthquake Response Support Service, Beijing 100049, China 2) Dalian Wanke Real Estate Development Co., Ltd., Dalian 116001, China

High density of population, intensive land use, and hybrid function are three common features of newly-built communities in recent years. Once a major earthquake hit the area of this kind of community, the personnel evacuation and sheltering would become a difficult issue. After analyzing evolving nature, vulnerability and sheltering demands of newly-built communities, five principles are proposed for earthquake sheltering planning in a newly-built community, i.e., safety first, act locally, optimized zoning, resource combination, and household awareness. A case study of the “Earthquake Sheltering Planning” in Section I of Wanke Harbor City, Dalian is presented in this paper, which covers both sheltering spatial planning and emergency response mechanism design, and validates the operability and integrity of the above-mentioned five principles.

Newly-built community; Earthquake; Sheltering; Planning; Case study

国际科技合作专项“中日地震巨灾应急管理对比研究（2012DFG20510）”和地震行业科研专项“地震安全社区建设标准研究（201008013）”共同资助

2014-06-29

赖俊彦，女，生于1982年。硕士，高级工程师，联合国UNDAC灾害评估与协调组成员。主要从事地震应急救援领域的科研与实践。E-mail：junyanlai@126.com．

许建华，女，生于1987年。硕士，高级工程师。主要从事地震应急救援的技术研发与支持。E-mail：nerss_xjh@163.com