新公共服务视角下县级政府公共服务问题研究



新公共服务视角下县级政府公共服务问题研究

卞凌云

中共响水县委党校

[摘要]随着人民的生活质量不断提高，人民的需求日益多样化。在我国县级政府是基层政府，如何提升我国县级政府的公共服务，具有现实性意义。将新公共服务理论作为研究视角，对县级政府公共服务问题进行研究，这给研究县级政府公共服务提供了一个全新的视点。

[关键词]县级政府；公共服务；新公共服务理论

县级在我国处于基层政府，连接城乡，沟通条块，承上启下。县级政府公共服务直接关系到人民的利益。如今人民的生活水平提高，但是人民公共需求的全面增长与公共服务短缺、不到位之间的矛盾依然存在。人们更多地对教育、医疗、社会保障等方面产生公共需求，然而我国现有的公共服务状况难以满足日趋变化的各种需求。

一、政府公共服务概念

关于政府公共服务的概念，学术界的解释不同。汤敏轩概括指出：“社会服务职能即可以看作政府公共服务职能。政府公共服务顾名思义就是由政府安排并生产的服务，即政府同时扮演了安排者和生产者的角色。公共服务体系中的基本参与者是消费者、生产者和提供者。”①作为公共服务的安排者也叫提供者，他们指派生产者给消费者，或者反过来指派消费者给生产者，对公共服务的供应承担着重要的责任，所以政府公共服务就是政府在公共服务体系中承担生产和供给的职责②。

二、新公共服务理论

美国亚利桑那州立大学的罗伯特•B•登哈特和珍妮特•V•登哈特于21世纪初提出了新公共服务理论。指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”基本理论内容如下：

（一）服务，而不是掌舵

在过去，政府曾是导航者，政府是机构和项目的主人，掌控着社会发展的方向，但是在如今社会是互动的复合体，各种群体利益和多元利益纷杂在一起。

（二）追求公共利益，公共利益是目标而非副产品

政府的首要目的和任务是提供公共利益和公共服务，但这不意味着就由政府垄断公共服务或亲自参与生产公共服务。政府必须致力于形成集体的、共享的公共利益价值理念，创造利益共享、责任共担的机制。

（三）服务于公民，而不是服务于顾客

新公共服务理论认为，政府除了要对“顾客”的种种需求给予回应，精力还要投入在与公民建立信赖以及与公民之间建立合作关系上。

（四）战略地思考，民主地行动

认为，为了实现集体意识，紧接下来的就要确定角色和责任，此外要为实现预期目标确立具体的行动步骤。在执行的过程中把各个群体联合起来,共同向既定的方向前进。

（五）责任和义务并不单一

政府不仅关注市场，还应该关注公共利益以及宪法和法令。责任问题其实是相当复杂的。官员已经并且应该受到制度和标准等复杂因素的综合影响。公务员在复杂的环境影响下也应该服务于公民和公共利益。

（六）重视人，而不仅是重视生产率

新公共服务理论认识到公务员工作复杂性和巨大的挑战性。他们不仅仅重视薪水保障，而且要实现自身的价值。分享领导权注重组织和社区倡导的目标、价值和理想，具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。

（七）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

新公共服务理论认为，公务员应知道自己不是机构和公共资源的所有者。公务员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。

三、县级政府公共服务的问题与原因分析

（一）县级政府公共服务的存在问题

通过对基础设施、教育、医疗卫生和社会保障的深入调查，认为县级政府公共服务存在的问题体现在以下几方面:

1、政府对公共服务重视不够

因为历史和底子薄原因使得经济落后，经济发展，对于促进人民满足公共需求的建设方面不够重视。随着社会进步，人民越来越注重生活质量。对此社会需求越来越大，公共服务的不到位，没有营造一个良好的环境，这样也不利于社会的发展。

2、公共服务主体单一

单一性就造成了政府垄断着几乎所有的公共资源，垄断了公共服务的提供。使得政府原本就有限的精力还涉及到公共服务的各个领域。政府感觉不到竞争压力，人民毫无选择余地，政府要继续垄断公共服务领域的话势必会让政府顾及不全，社会公众所需要的或者希望所得到的不能正常得到。

3、公共服务城乡分配失衡

在农村教育、医疗等公共服务供给方面，农村的公共服务水平大大低于城市，农民不能享有与城市居民在公共服务上的同等待遇。不管是政府重视度，还是资金的投入均不能和县城相提并论。农村的入学率、教育设施、教师质量方面，都远不及县城的水平。农村卫生资金投入不足，卫生人才匮乏，医疗卫生设施落后。

4、财政资金不足且使用不合理

分税制财政体制改革后，财力集中于中央。县级政府与省、市是两级分税的，对于县级政府来说，大部分税收收入都上缴上级政府，财力也集中在上级政府中。中央不断向地方政府转移支出责任，支出责任一直从中央经过省级和地市级，最后转移到县乡级政府身上。这就导致县乡级支出责任最多，任务最重。财政负担过重，县级政府财政能力低下，财、权、责不对等，使得县级政府对于公共服务提供缺少必要。

（二）县级政府公共服务存在问题的原因分析

用新公共服务理论来分析上述存在的问题，，原因可有以下几点。

1、政府公共服务意识和认识不足

从根本上和思想上来究其原因就是公共服务意识淡薄，认识不足。我国封建社会形态时间长，传统“官本位”思想一直影响到现在，政府人员对于公共服务意识一直比较淡薄。

政府公共服务意识淡薄就会导致政府顾不到人民的需求。在这种思想主导下的决策是以政府为主体的，用行政计划取代了公众意愿，从部门利益和政府利益出发。造成了政府在公共服务方面的重视程度不够，关系民生的公共服务提供方面资金投入不够，满足不了人民的需求。

2、政府的角色仍是掌舵

政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，县级政府还没从掌舵角色转变为服务角色，这样的政府是全能的政府。对县域的一切工作都按政府制定的目标，按部就班地进行。在现实的操作层面，计划性原则渗透到行政管理的方方面面。

政府领导习惯和倾向于用行政办法代替市场，政府大量投资于一些竞争性产业和商业化基础设施建设，并利用行政垄断阻止了社会上其他资本进入。许多本应由社会自身来管理的事物均被纳入县级政府的管理范围之中。

3、政府责任和义务单一

县的发展一般落后于大城市,在这一现实下，政府的责任和义务是单一的。新公共理论认为政府的责任和义务并不是单一的，责任问题其实极为复杂。随着近经济发展，县级政府注意了公共服务职能方面的问题，与以往相比在公共服务方面加大了投入，但是政府还是注重经济的发展。基础及教育、医疗卫生、社会保障这些社会事业，是政府参与供给的重要领域。在错误的政府绩效观下，这些公共服务领域却没有得到应有的关注。

4、缺乏公民的积极参与

百姓是政府公共服务的直接接受者和服务质量好坏的感受者，但是政府却用自己的意愿来提供一切公共服务，很少会愿意去获知公民的需求。政府的公共服务是为更好地满足公共需求、增加公共利益。但是县政府的做法无形中就背离了这个初衷。政府并非全知全能，公民参与是政府获知公民公共需求的重要方式。在政府的公共服务提供中，百姓没有参与到其中，因而没有享受到应享有的权利。这与新公共服务倡导的重视公民权是相违背。

四、提升县级政府公共服务的路径选择

在原因分析的基础上，可以试着从以下几点来提升县级政府公共服务，让县级政府更大的发挥出贴近基层，贴近群众的作用。

（一）强化公共服务意识

新公共服务理论强调尊重公民，重视与公民之间的关系。这与我国的“为人民服务”的思想是一致的。公共服务精神，关键在于重新摆正政府的位置，改变政府传统的优势感和自我中心意识。

首先必须强化公共服务意识，树立为民服务的理念，这是提升县级政府公共服务的前提环节。在政府工作人员的心中、意识中建立公共服务，为民服务的思想。有了这样的思想和意识作为前提，政府的公共服务也不再是一种盲目和虚设。

政府公共服务意识的加强，为民服务理念的树立能够从本源上调整政府工作人员的心态与行为，从而从内心驱动着外在的变化，促使政府工作人员行政方式发生改变。

（二）明确政府公共服务定位

新公共服务理论认为政府不该掌握社会新的发展方向，而应基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。据此，我们应该将政府的角色重新定位为“服务”而非掌舵。

明确政府公共服务职能定位是服务，为县域社会提供优质的公共服务，使政府管理部门转变为社会服务部门。优化公共资源配置，特别是各级政府都要以发展社会事业和解决民生问题为重点，把主要注意力转移到加快解决就业、收分配、社会保障等方面的问题上来；要优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系③。

政府角色重新定位为服务，可以把竞争机制引入公共服务提供领域中来。某些公共服务的提供由市场的力量来完成，打破政府对一切的垄断。社会上的各种组织进入其中，分担了政府的繁重事务，政府可以有更多的精力去做本该做好的工作。

（三）建立以公民为导向的需求诉求机制

新公共服务理论要求追求公共利益，公共利益是目标而非副产品。新公共服务理论认为，政府应该关注和回应公民的声音而不是顾客的需求。可行的办法就是建立以公民为导向的需求诉求机制。公民为导向的需求诉求机制的建立不仅能够让政府了解公众的意愿，提高了公共服务效率，而且还能为政府赢得很高的公众认同度和支持度。

政府可以提供多层次平台。对于不同群体的需求表达，县政府应该为他们提供多层面的平台。为不同群体提供表达利益的制度性平台，使群众有合理、合法的形式充分表达利益诉求，确保政府与公众进行无拘无束、真诚的对话。

（四）重视公民权与完善公民参与

新公共服务理论设计的路径是让公民更好地参与到公共服务的供给过程,包括公共服务提供的决策过程和执行过程。政府人员不仅要分享权力，还要通过人民来工作，使人民参与到公共服务的供给中来。公民积极的参与到政府公共服务供给中,同样也是提升政府公共服务的一个重要和不可缺少的举措。

1、增强公民参与意识

首先要加强对公民的参与意识的培养。公民参与到公共事务中，是公民的权利，是公民意识觉醒后的必然行为选择。政府要进一步加强公民素质教育，来增强公民意识。提高公民参与意识需要多方面的共同努力。此外，公民本身要认识到积极参与公共活动，是自己享有的权利。为公共事业积极努力作贡献的同时其实也是在维护自身的利益，行使自己的权利。

2、政府对公民进行引导

政府要在公共服务提供的政策制定前广泛征求人民的意见；在政策制定的过程中，政府优先、充分考虑公众的意愿。这样制定出来的政策才能够满足公众的需求。

此外，公民参与还能够防止统治者侵犯公民的利益，对政府形成监督效果。公民参与形成的监督力量，是保证廉洁的最有效手段，是保证公共服务质量的有力工具这样才更有利于公民监督政府负责任的行政。

参考文献

[1][美]珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004:6-10

[2]暴景升.当代中国县政改革研究[M].天津:天津人民出版社,2007:185

[3]薄贵利.完善公共服务:地方政府职能转变的核心和双点[J].新视野,2004(5):44

注释

①[美]E．S．萨瓦斯，周志忍等译．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002：68-70

②汤敏轩，李习彬．政府公共服务职能的科学界定[J]．国家行政学院学报，2004（5）：23

③官灵芳，王锋．浅析新公共服务理论对构建和谐社会的启示[J]．湖北成人教育学院学报，2009（3）：60