“十三五”绿色增长的关键领域

张永亮 俞海 环境保护部环境与经济政策研究中心

“十三五”绿色增长的关键领域

张永亮 俞海 环境保护部环境与经济政策研究中心

随着经济发展进入新常态，我国的生态环境承载力已经达到或者接近上限，通过透支资源、生态和环境红利获得经济增长的传统发展方式已经无法持续。“十三五”是我国实现全面建成小康社会目标的最后五年，也是加快绿色转型进程的重要窗口机遇期，要在经济社会发展的同时不断改善环境质量，亟需寻求绿色增长的新路径，突破和解决经济新常态下环境与发展的困局和问题。

绿色增长概念

国际上兴起的绿色增长被认为是可以推动经济增长、改善环境可持续性、促进社会包容平衡发展的引擎和动力。清楚地理解绿色增长内涵，梳理中国已有的相关行动和实践，提出中国未来绿色增长的基本路径对于解决环境与发展新常态下的问题，推动国家绿色转型具有重要政策价值。

从国际范围看，当前并没有统一的、共识的、权威的关于绿色增长的定义。从字面上看，绿色增长这个术语包含两个要素：即绿色和增长。一般来说，绿色代表环境，增长代表经济。从绿色增长概念提出的背景、意图和目的看，其核心特征是强调绿色和增长之间存在相互的正向关系，即绿色和增长不是对立的，二者应互为前提和条件。根据以上理解，绿色增长概念应该包含双重目标：增长的绿色绩效以及绿色的增长绩效。

无论对概念如何理解，最终我们需要一个判断标准，即如何判断绿色增长。这个标准可以作为制定衡量绿色增长具体指标的原则或基础。确定绿色增长的判断标准可以有两种方法或导向，即过程导向和结果导向。基于这两种导向而判断的绿色增长可分别称之为相对绿色增长和绝对绿色增长。这种界定方法与国际上流行的资源消耗与经济增长脱钩（Decoupling）概念类似。

相对绿色增长是指经济增长的同时，能源、资源利用效率等强度性或程度性指标同样有所改进，但资源能源消耗总量、生态环境质量等并未一定得到绝对改善。绝对绿色增长是指在经济增长的同时，不仅能源、资源利用效率等强度性或程度性指标有所改善，而且资源能源消耗总量得到下降、生态环境质量得到改善、城乡和区域得到包容平衡发展。

2013年，法国的Vincent Callebaut事务所公布了在深圳设计的一个总体规划方案，即六座可持续性的“农庄摩天楼”(farmscrapers)。这些类似鹅卵石的摩天楼是“亚洲石堆”(Asian Cairns)工程，展现了独特的城市系统，每一座“农庄摩天楼”由三座相互交错的生态螺旋“鹅卵石”组成。 CFP/供图

判断绿色增长时，可能会遇到一种特殊情况。在经济下行或者增速放缓时，因经济活动萎缩，环境污染物排放、资源消耗总量可能会下降，对生态系统的破坏可能也会减少。这种情况下，绿色维度可能得到改善，但是经济维度没有得到保证，而且表征相对绿色增长的强度性指标可能没有改进。对于这种情况，我们并不认为是一种真正的绿色增长，因为绿色增长的前提是保证经济增长。

我国绿色增长的内涵和特殊性

根据对绿色增长概念的界定和理解，可从以下方面解析我国绿色增长的内涵。首先，绿色增长需要调整宏观经济和产业结构，包括投资与消费结构的再平衡、城乡和区域发展的平衡、产业结构的合理平衡。鉴于经济的全球化进程日益加深以及中国国内区域差别明显，这些调整应该基于全球视野并考虑区域的布局。其次，绿色增长需要绿色化整个经济链和产业链，在生产环节，绿色化传统产业（农业、制造业），发展新兴产业、环保产业、服务业等；在消费环节，促进绿色消费，倡导绿色生活；在流通环节，构建绿色智能运输与物流体系等。第三，绿色增长需要创新来驱动，通过绿色投资，依靠技术和制度的创新和改进驱动实现全要素生产率增长和集约增长，不是单纯依靠要素投入扩张来实现增长。

尽管绿色增长有其自身的普遍规律和特征，但是不同国家有不同国情，发展阶段和基础条件不同，因此，推动绿色增长应采取与之相适合的模式。与发达国家相比，我国推动绿色增长有不同的基础条件、侧重点和关注点。

首先，我国绿色增长要保证经济安全。作为一个人口大国，要保证粮食安全和充分稳定的就业，需要农业和工业等实体经济的支撑，这就要求在产业层面保持合理的比例。比如，农业、工业和服务业比例保持在10∶40∶50。畸形的经济和产业结构对于经济安全是危险的，对于保障就业、抵御全球经济和金融危机、提高国家整体经济竞争力是不利的。

其次，我国绿色增长要能够化解经济发展与环境保护之间的矛盾。与发达国家不同，我国的绿色增长不仅需要寻求发展新的绿色产业和经济增长点，更需要对经济总量中占较大比重的传统产业进行绿色化改造，解决过去一段时期经济社会快速发展带来的存量的和累积性的生态环境问题，应对未来城镇化和工业化可能带来的新的环境风险，促进经济与环境的协调发展。

第三，我国绿色增长要更多地注重包容和平衡。当前中国经济的一个重大问题和挑战是区域、城乡、工农等的不平衡和不协调，发展成果分配和享有不平衡。因此，我国的绿色增长应注重更为包容和平衡的增长，缩小区域、城乡、工农以及社会不同阶层的差距，合理公平地分配和分享经济增长与环境保护的成果，解决地区和人群之间的发展矛盾。

我国的绿色增长应注重更为包容和平衡的增长，缩小区域、城乡、工农以及社会不同阶层的差距，合理公平地分配和分享经济增长与环境保护的成果，解决地区和人群之间的发展矛盾。

“十三五”绿色增长的关键领域

一，国家层面：制定国家中长期绿色增长规划和路线图。一是中央政府应当发出更为明确的政策信号推动绿色增长，制定绿色增长路线图；二是研究制定绿色增长的发展规划，促进相关政策的系统性和协调性；三是推动实施绿色增长在区域和城市层面的综合试点；四是加强节能、新能源、碳减排等绿色增长领域的标准、统计、计量、监测等基础能力建设，增强相关领域法律、法规和政策的执行能力；五是通过高级别政策对话、研讨会、国际互访和交流等形式，加强绿色增长战略的国际经验交流、对话与分享。

二，区域层面：优化区域布局，明确不同区域绿色增长的定位和优先领域。

东部地区的优先领域是优化现有产业布局，进一步提升能源资源利用效率，推动产业发展的绿色转型升级。中部地区的优先领域是要控制高耗能和高污染行业，淘汰落后产能，提高承接产业转移的准入条件。西部地区的优先领域是加强生态环境基础设施建设和保护力度，严守生态保护红线。

三，部门层面：加强对绿色增长关键部门的调控，引领绿色投资和产业转型升级。

一是在调整能源结构、提高能源利用效率的同时，控制能源和煤炭消费总量。构建基于需求方的可再生能源发展政策，运用强制性的法律法规推动可再生能源发电能力和使用，有效解决可再生能源发电的并网问题，综合利用税收和政策补贴手段降低可再生能源发电的成本，鼓励可再生能源技术在所有的工业与民用建筑以及汽车中的应用，从而使可再生能源在2030年占到能源消费的20%以上。采取措施控制能源消费总量，到2020年，中国能源消费总量应明显低于48亿吨标准煤，煤炭消费总量不超过40亿吨，并力争在2030年以前尽早实现二氧化碳排放达到峰值。制定关于能源消费指标交易体系的标准或法规，在总结试点经验、统筹碳交易和节能量交易的基础上，逐步在全国推开。

二是加大落后产能淘汰，强化准入条件，推动绿色循环低碳工业发展。加快淘汰落后产能，抑制高资源消耗、高污染排放行业的过快增长，促进产业向优势企业集中，有效控制重工业比重。修订和完善高耗能、高排放和资源型行业准入条件，明确资源配置的具体要求及能源节约和污染物排放等指标，根据资源禀赋、环境容量和生态状况差异，提高环境准入门槛，严格土地审批程序，合理确定产业规模和生产力布局。全面推进传统制造业领域的清洁生产，鼓励产业集聚发展，推动能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用，促进企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，构建生态型工业体系。启动绿色创新行动计划，包括绿色设计、绿色投资、绿色能源等。

三是加强农业灌溉用水集约利用、保护耕地质量，增强森林的生态系统服务价值。农业部门应当减少对化肥、农药等的不良补贴，通过推广生态农业等方式降低化肥、农药施用量；通过推广节水灌溉等措施加强水资源集约利用；在确保十八亿亩耕地保护红线的同时，还要注重提升耕地质量。林业部门应当更加注重森林生态系统的保护，提升森林生态系统服务价值和林业碳汇能力。

四是加强生态环境领域的绿色投资，大力发展环保产业，积极培育环保产业新业态、新模式。有效推动节能环保、新能源、生态修复等战略性新型产业发展，形成新的经济增长点，稳步提高其在国民经济中的比重。调整出口产品结构，对出口产品实施严格的资源环境指标限制，促进出口产品由以资源型为主向环保型和科技型转变。

9月25日，德国沃尔斯夫堡，绿色和平组织在大众汽车总部前组织游行，抗议“排放门”事件。一些抗议者手举“匹诺曹”形象的标牌。 CFP/供图

五是加强终端消费的能源资源节约，培育绿色市场，构建绿色消费体系。积极推广绿色建筑，推进既有建筑的节能改造，推行住宅产业化和绿色装修，引导公众选购高能效、环保装饰材料，强化室内空气污染的源头控制。以提高交通资源利用效率为核心，增强城市绿色交通承载能力，降低交通领域的资源能源消耗强度，鼓励公众使用绿色交通工具出行。构建全过程食品安全生产、供应体系，健全监管组织网络和责任追溯机制，保障公众饮食健康。着眼产品供给、市场流通、消费行为全过程，健全绿色市场服务网络，推行绿色采购，鼓励开展产品生态设计、减少过度包装、发展绿色物流，推行垃圾分类。推动产品绿色、节能、低碳产品的标准体系建设，减少非必要的一次性产品消费，培育绿色低碳的服务模式和消费方式。

六是着力解决突出的生态环境问题，改善环境质量，以环境准入倒逼经济绿色转型升级。一方面，要建立以人体健康为核心，以环境质量改善为目标的的环境管理和标准体系，以PM2.5为重点实施多种大气污染物综合防控，保障城乡饮用水安全为重点大力提升水环境质量，以保护耕地和饮用水源地土壤为重点推进土壤环境保护与综合治理，强化环境风险防控，从根本上推动生态环境质量改善。另一方面，要充分发挥环境准入的倒逼作用，根据资源禀赋、环境容量和生态状况差异，提高环境准入门槛，严格落实环境准入制度，严防东部和国外落后产能向中西部地区转移，推动经济发展整体的绿色转型升级。

四、政策层面：加快建立和完善推动绿色增长的政策和机制。一是建立绿色增长的评价指标和考核机制。开展绿色增长评估的系统研究，制定和出台中央和省级层面的评估评价指标体系，建立定期的评估评价和公开发布机制。研究自然资源和环境资产核算方法和制度，为绿色增长评估提供基础的技术支撑。在此基础上，建立相应的地方政府考核体系，引导各级政府落实中央推动绿色发展的方针和理念，真正推动绿色和环境保护融入经济决策进程。

二是建立绿色增长的金融财税政策体系。对现有金融财税政策进行绿色化改造，加大中央和地方财政在生态保护、环境污染治理、节能减排领域的支出力度。研究建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态保护与生态受益地区之间的财政转移支付机制，开展中央对地方、地方上级政府对下级政府、地方政府间的转移支付，促进地域间的公平发展。研究完善财政补助、奖励、贴息等政策，支持更多的民间资本进入环境污染治理和节能环保产业领域。研究减少对化石能源、农药化肥、渔业捕捞等领域的不良补贴，将节约的资金投入到绿色增长领域。研究完善绿色信贷政策，推动银行为绿色产业提供更多融资机会。研究建立促进绿色消费的税收、价格、认证等政策。

三是完善绿色城镇化的配套政策。绿色城镇化是中国实现绿色增长的重要机遇。应当研究提高城镇资源能源利用水平、推广绿色建筑和绿色社区建设、发展绿色交通、城市用能用水节约管理的配套政策研究。研究促进城镇环境基础设施市场化和社会化建设与运行的政策。通过采取积极措施，防范过去低水平城镇化的污染存量可能导致的环境风险问题、未来城镇活动可能产生的直接环境风险问题，以及未来城镇化进程中伴随的工业化可能带来的间接环境风险问题。同时，通过绿色城镇化带动相关绿色产业增长。

四是完善新能源和环保产业政策。要实现相关目标，中国在未来一段时期仍需要大力发展清洁能源，加大天然气、煤制天然气、煤层气、页岩气供应和推广，发展核能和水电，推进地热、风能、太阳能、生物质能开发利用，逐步提高清洁能源使用比重。此外，还需要继续培育节能环保产业，形成新的经济增长点，稳步提高其在国民经济中的比重，促进绿色就业。因此，与新能源和环保产业相关的投融资、财政补贴、价格等政策也需要进一步完善。

五是完善环境治理现代化与环境管理转型的政策体系。围绕依法治国、环境治理现代化和环境管理转型的要求，完善环境保护的制度政策体系。主要包括推动建立体现生态文明建设目标的环境法治体系，建立促进环境保护社会治理的公众参与、信息公开、环境诉讼等制度体系，基于环境质量管理导向改革环境影响评价、污染物总量控制、污染物排放许可、环境健康损害赔偿和责任追究等环境管理制度，建立有利于环境保护的财税、企业信用评级、生态补偿等激励机制，实施政府和党政干部环境审计制度等。