和谐社会与政府生态职能初探

◇文/范锋亮

应当指出，不同时代政府的职能和责任是不尽相同的。2l世纪不仅是知识经济的时代，而且是生态文明的时代。从1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》到1992年联合国环境与发展大会通过的《地球宪章》和《2l世纪议程》；从1994年《中国2l世纪议程》到现阶段全面落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，国际社会和我国政府对生态建设和保护环境、节约资源问题有了里程碑意义的认识，并且生态环境问题的严峻形势和人类的理性反思，使得人类社会从工业文明时代向生态文明时代迈出了坚实的步伐。各国政府、各类社会组织和公众从不同角度审视着或运用不同手段保护着自然环境和生态平衡。回顾历史，政府在不同的历史阶段扮演了不同的角色，诸如“政治人”、“守夜人”、“道德人”、“经济人”、“管理者”等等 。苏州大学有学者认为，我们所处的时代是“政府时代”，这主要是因为现代政府在当今社会发展中扮演着越来越重要的角色 。当今世界，各国都把法治政府、有限政府、服务政府、责任政府和高效政府列为现代政府的目标定位。就责任政府而言，在科学发展观指导下，我国政府在构建和谐社会中的责任主要表现为五种具体形式：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任和生态责任 。其中政府生态责任是一种新世纪、新阶段的新责任。如何科学有效地承担政府生态职能，充分发挥政府在生态文明建设中的能动作用，这是我国可持续发展亟待解决的重大课题。同时也是政府职能在新时代的重要体现。

一 政府生态责任的时代背景

近年来，随着我国生态环境的日益恶化，人民的生存环境受到严重的威胁，作为公共权力组织者的政府，担负着管理社会事务，给人类带来福祉的重任 因此，在这个过程中，政府应该把生态责任作为自己执政的责任之一，在发展经济中注意生态保护，力争构建人与自然和谐相处的社会。特别是党的十六届三中全会提出了全面、协调、可持续的科学发展观，人与自然和谐是科学发展观的应有之意和构建和谐社会的重要内涵。党的十八大明确提出了建设生态文明，因此，政府担负生态责任具有内在的现实和理论依据。

政府生态责任的现实依据是我国生态环境日趋恶化的严峻现实。最近几年来，我国经济高速发展，GDP总值在短短的几年内进入了世界第二位，但是在这惊人的成就背后是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价的 据了解，目前中国1／3的国土被酸雨侵害；被监测的343个城市中，3／4的居民呼吸不到清洁的空气，全球污染最严重的十个城市我国占了一半，我国七大河流水系中劣五类水质占41% ，城市河段90%以上遭受严重污染；全国尚有3．6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水；中国沙漠和沙化土地总面积为174．3万平方千米 ，每年还以3 436平方千米的速度扩展(相当于一个大县的面积) 。这些数据描述了我国生态环境恶化状况。因此，如果政府不采取有力措施加强生态环境保护，改善日益恶化的生态环境，严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展和全面建设小康社会的实现。

在国际社会上，保护生态环境也越来越受到重视。一系列环保政策和环保条约相继出台，并在国际社会中被越来越多的国家和人民接受。这对我国的政府生态责任形成了一种刚性约束。另位，西方的一些发达国家也不断的对我国和一些发展中国家发起“绿色壁垒”这固然有西方国家保护自身薄弱产业的需要，也说明了符合环保的绿色产品的深受各国人民的喜爱。

政府生态责任的理论依据是生态环境是公共物品，存在“市场失灵”的现象。公共物品是指那些具有非竞争性和非排他性，不能依靠市场力量实现有效配置的产品。公共物品中存在“搭便车”的现象，即不需要负担任何的费用就可以享用别人付费的东西。生态环境作为一种公共物品，同样存在着“搭便车”的现象。而生态环境领域的“搭便车”是指企业和个人在开采自然资源谋取个人私利的同时却没有人愿意去投资保护自然资源和生态环境。这种掠夺式的开采很容易导致自然资源的严重耗竭，环境的日益污染和生态的高度恶化，进而引起温室效应、洪水、干旱、水土流失、土地沙漠化、地面下沉等一系列生态环境问题的频繁发生。因此，为了弥补“市场失灵”，作为公共事务管理部门的政府应该主动承担保护生态的责任，发挥政府“有形的手”的作用，加强环境管理，通过制定一系列的政策措施来约束企业和个人急功近利、竭泽而渔的行为，以遏止生态环境的日益恶化，促进经济的可持续发展。

保护生态环境是政府的基本职能之一。长期以来，我国发展经济走的是“高生产、高消费、高污染、低产出”的粗放型经济发展模式，在经济得到快速发展的同时出现了自然资源耗竭、生态恶化、环境污染严重等现象，出现了人与自然不和谐相处的状况。从而破坏了人们的生活环境，给人民的身心健康带来了巨大危害。为了给人民一个良好的生活环境，政府理所当然要把生态环境建设作为自己行政职能的一部分。因此，只有政府承担恢复和维护生态的责任，改善人民的生活环境，才能实现构建人与自然和谐发展的社会目标，真正体现政府“执政为民，以人为本”的亲民执政理念。和谐社会对政府环境职能提出了新的要求，为此，政府要提供高品质的生态公共产品。保护生态环境是每个公民和社会组织的应尽职责，而依法行使公共权力，管理公共事务并承担公共责任的政府在其中应该起到主导性的作用。

二、政府生态责任的界定

我国生态环境的客观现实和政府发展经济的内在要求，促使政府在发展经济的过程中，要树立和落实科学发展观，担负起保护生态环境的责任，把建设一个生态和社会经济协调发展的社会作为己任。具体来讲，所渭政府生态责任，是指在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府在生态建设、环境保护以及社会可持续发展方面应承担的义务和职责 。其内涵特征如下：

1．时代性。人类文明经历了原始文明、农业文明、工业文明和今天的生态文明，不同历史朝代的政政府对不同时代的文明承担着不同责任，扮演着不同的政府角色。应该说，现代文明是多种文明的集合体，诸如政治文明、物质文明、精神文明和生态文明等等。其中生态文明是一种崭新的文明，是2l世纪一切文明的基础性文明，是2l世纪赋予政府的新的时代责任。

2．国家权威性。生态责任是生态文明时代每一个社会主体都应承担的责任，诸如政府、各类社会组织和自然人等。由于政府具有无与伦比的地位和公权力，决定政府的生态责任具有国家号召力、影响力、强制力和权威性。因此，政府的生态责任显得特别的神圣而重要。

3．公共政策性。现代政府是责任政府，而政府的主要职责就是制定与执行公共政策，因此政府的生态责任必然体现为公共政策性。一方面向社会提供有形的保护生态环境的公共性产品，诸如全民的公共生态环保教育、公共生态环保基础设施、公共生态环境监测与保护机制等；另一方面向社会提供无形生态环保公共产品，诸如生态文明理念、生态环保价值观与伦理观、生态环保法律制度、生态文明社会引导氛围等等。

4．双重性。传统意义的责任观，政府限于对君主或对社会或对人民负责，这是人类中心主义的价值观取向所致。在生态文明时代、政府既要对人民负责任，又要对生态环境负责；既要对当代人负责，又要对子孙后代负责；既要对本国的生态环境负责，又要对国际生态环境负责。

5．战略性。政府在不同的时代，其战略重点是不尽相同的。在殖民主义时代，许多国家政府的战略重点在于通过战争来争夺土地和矿藏；在工业文明时代许多国家的战略重点在于科技、教育、人才和市场。在生态文明时代，生态环境危机直接威胁着当代人和子孙万代的生存与发展，各国政府不得不把构建良好生态提升为战略重点。因此，党的十六大”把生态良好列为全面建设小康社会的重要战略目标，国家“十一五”规划纲要把节约资源、保护环境上升为基本国策。可见，政府的生态责任已经具有了战略性定位。

三、政府生态责任的实现路径

党的十六届三中全会提出了全面、协调、可持续的科学发展观，从而使科学发展观成为我国建设和谐社会的指导思想。树立和落实科学发展观，要求政府在进行济建设的同时，更要注意保护生态环境，实现人与自然的和谐发展，具体说来，可从以下五个方面入手来承担起政府的生态责任。

第一、加强职能整合，完善生态管理的组织体系为政府生态服务职能的实现提供强有力的组织保障。目前政府各部门在生态意识、生态责任和生态保护行为上步调并不完全一致，形成了环保部门“生态优先”，“协调发展”，某些经济部门“发展优先”、“生态滞后”的“职能抵消”现象。要打破环保部门孤军作战的局面，构筑为生态环境服务的政府整体职能，就要建立有足够决策参与权、环境执法权的管理组织体系。早在1984年国务院《关于环境保护工作的决定》就明确规定了环保部门的基本职能，即各级政府的环保机构是环境保护方面的综合、协调、监督部门。为保证这一职能的实现，国务院成立了环境保护委员会，由时任副总理的李鹏兼任主任，1998年该委员会因国家环保总局的成立而撤消。环保总局虽然在级别上属于正部级单位，但毕竟只是国务院直属单位而非职能部委，在环境决策上权力有限，综合协调的职能也难以完全实现，因此有必要在国家环保总局基础上组建新的更具权威性、协调性的国家环境保护部，统筹全国的生态环境治理。同时，建立环保部门实行自成体系的垂直领导或跨层级的环境监督，使地方环保部门具有相对独立的环境管理与监督权限。

第二、突出政府生态服务职能中的环境立法和环境执法的法制建设。为政府的生态服务职能提供法律制度上的保障。改革开放以来，我国已制定了环境保护法9部、自然资源法15部、行政法规50余部，地方性法规和地方规章1600多部，初步建立了符合我国国情的环境法律体系。但政府在环境行政立法上存在的突出问题是配套立法进展缓慢，现有环境法规滞后于社会发展。如环境保护急需的排污许可、机动车尾气、环境污染损害赔偿、环境监察、生态功能保护区管理等方面的法规都需尽快制定。另在环境执法上，一方面要有法可依、有章可循，另一方面要执法必严、违法必究。现在有的地方政府在项目的环保审批、验收上把关不严，对破坏环境的违纪、违法行为放任不究。如建设项目中污染治理必须与主体工程“同时设计、同时施工、同时投产使用”的“三同时”制度早在1986年就实施了，但一些大型工程未经环保部门审批就擅自施工的事例至今仍然比比皆是。因此，政府必须严格执法，切实维护环境法律法规的权威性、严肃性。

第三、制订具体而严格的政府生态责任规范，其中最重要的是在生态服务中对违反职能规定、产生不良影响的要追究责任。我国政府的环保责任目前主要体现在政府环保目标责任制上，但或由于考核内容缺乏量化指标，或由于考核力度不够，或由于把环境指标作为“软指标”等原因，政府责任没有完全落实。监察部、国家环保总局2005年12月制订了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对政府及其工作人员、企业中由政府任命的人员的环保违法违纪行为的处理做出了具体规定，这是我国首项环境问责制度，是对政府及其领导环保责任进行追究的良好开端。当前，在落实政府环境责任中，要把环境保护纳入到领导班子和领导干部政绩考核体系之中，并将环保考核结果作为干部选拔任用和奖惩的硬指标；对环保不作为、乱作为的政府领导要实施责任追究并依法惩处，使各级政府对环境保护真正从思想上重视、在行动中落实。

第四、提高政府生态服务的能力建设。政府能力的强弱决定了政府职能的实现程度，而提高政府能力的重要途径之一就是职能方式的转变。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上强调新形势下的环保工作要实现历史性的三个转变，其中之一就是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这要求政府尽快建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系，推进清洁生产和循环经济、鼓励绿色消费、实施绿色GDP等。现阶段尤其要做好以下几方面：首先完善生态补偿政策，开展生态补偿试点，尽快建立生态补偿机制。其次做好政府生态服务的综合协调监督工作，协调计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门加强对自然资源的规划和管理。第三要加强区域及国际间的环保合作，及时处理各种环境突发事件。

第五、重视生态环境的公民制约机制的制度创新和制度建设，努力发挥公众对环境保护的自觉维护，参与和监督作用。从而强化政府生态职能的建设效果。虽然政府在环保中发挥主要职责作用，但政府的生态职能也是有限的。我国的政府可以把一部分环境职能转移给社会，如加大生态教育与研究的投入和规划，但把具体的生态教育、研究逐步转移到社会中介组织；增强环境引导职能，让更多的社会组织、企业和个体参与到环保中来，使环境保护成为全社会共同的责任。为此，政府要在满足公众环境知情权、拓宽环保参与渠道、保障公众环境权益方面积极创造条件，鼓励公众参与环境决策，环境监督和环境保护。只有这样，我们的社会才能在追求人与自然的和谐中真正实现人与人、人与社会的和谐，从而最终实现和谐社会的根本要求 。