政府理性的生态秩序考量

程雨燕　杨解君

摘要：中国是后发型法治现代化国家，其构建法治政府的动力来源于政府凭借理性进行制度设计加以推进，借此发挥政府理性的优势，确保政府推进不至于偏离方向。但是，在现有的学术观点及评估实践中，法治政府与生态文明并未被关联起来，二者仍然处于简单的平行关系。这与目前环境破坏、资源告急已然危及政府安全的事实，以及党的政策文件的最新决策和论断并不相符。由于生态秩序是政府理性的应有之义，而政府理性又是生态秩序的坚实保障，法治政府与生态文明之间应当是复杂的螺旋结构，必须将生态文明建设纳入法治政府建构的整体思路之中。生态文明建设对于法治政府建构而言既是理念目标，也是重要内容，还是检验手段，需要在法治政府建构的三个层面——价值基准、指标设计和实践反哺分别加以展现。

关键词：法治政府 生态文明 政府理性 生态秩序

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2015）06-0059-07

自从2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确建设法治政府目标伊始，中国的法治政府建设开始进入高速发展阶段。直至2012年党的十八大报告进一步提出2020年基本建成法治政府的新目标，以及党的十八届四中全会对加快建设法治政府作出全面部署，从“建设”到“加快建设”，再到“建成”，标志着中国的法治政府进程已经步入最后的加速冲刺阶段。这是中国作为后发型法治现代化国家的路径选择。中国面临西方先行者的强大示范效应和巨大时间压力，为了赶超先行者必须“高速发展”、“加速冲刺”，相应的动力来源也只能是政府凭借理性进行制度设计加以推进，而并非一般社会发展规律下的自发演进。这表明中国法治政府建设没有逐渐孕育、试错摸索的机会，唯有全面、正确、科学把握法治政府的基本原理内涵，充分发挥政府理性的优势，才能确保政府推进型法治现代化不至于偏离方向。因此，笔者认为，当前法治政府建构中生态文明内涵缺失的现状不能正确体现法治政府与生态文明的复杂关系，应当将政府理性置于生态秩序的考量之下，在生态文明的视角下重新审视并完善法治政府的建构。

一、法治政府建构中生态文明内涵的缺失：简单平行关系

在当前的法治政府语境下，无论是理论研究中专家或学者关于法治政府的概念定义，还是实践推行中政府或公众对于法治政府的评估判断都基本没有涉及生态文明内涵。法治政府建构与生态文明建设在理论和实践中呈现出简单的平行关系。

（一）法治政府观点梳理

关于法治政府的概念和内涵，一直以来都是众说纷呈、莫衷一是。具有代表性的观点有以下五种：一是运用描述的方式给出定义，认为法治政府就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则，严格依法行政；政府的各项权力都在法治轨道上运行。这是目前较为通行的概念。二是根据党的最新政策文件解读法治政府，结合时代特征赋予其新的内涵，认为法治政府的基本含义即各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。①三是从法哲学的高度透过现象看本质，将法治政府的基本法则概括为“政府法无授权不可为”、“公民法不禁止即自由”、“政府权力与政府责任相统一”、“消极政府和积极政府相一致”，从而分别推导出法治政府的四个最基本特征：有限政府、为民政府、责任政府和公益政府。②四是从政府管理学而非仅仅法学的视角给出法治政府的定义，认为“法治政府”是宏观层面的“法治政府”，不仅包括行政过程的法治化，也包括政治过程的法治化。③五是引入西方学者的一些观点，认为在法治政府中，“国家的目标本质上是‘法的目标”，“政治力量所发布的命令只有不违背‘法才是正当的，政治力量所采取的具体强制手段只有是为确保对‘法的认可时，才是合理的”。④

在以上关于法治政府概念定义的主流观点中并无引入生态文明内涵的丝毫迹象。

（二）法治政府评估实践

① 黄学贤：《法治政府的内在特征及其实现——〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉解读》，载《江苏社会科学》2015年第1期，第2页。

② 汪习根：《法治政府的基本法则及其中国实践》，载《理论视野》2015年第1期，第19页。

③ 汪波：《中国法治政府建设的基本逻辑——跨国比较与制度设计》，北京师范大学出版社2010年版，第16—17页。

④ [法]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社1999年版，第23页。

随着明确提出建设法治政府目标而产生的一个难题是：如何评估法治政府的建设状况？尽管对于法治政府建设的要求，国务院2004年《纲要》，2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》都作出了相应规定，但是在具体操作层面仍然流于抽象，亟待细化。因此必须确立一套科学的可以反映法治政府本质要求、具有内在关联性的指标评价体系，使人们可以通过这套评价指标体系细化和量化法治政府要求，综合测算各地依法行政的水平，从而寻找法治政府建设过程中的问题及其对策。目前实践中形成的较有影响力的指标体系主要有以下两类：

第一类是第三方评价指标体系。最具代表性的是由中国政法大学法治政府研究院“全国法治政府评估项目”研发的法治政府评估指标体系。该套法治政府指标体系共涉及7个一级指标，包括：机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会公众满意度调查等。项目组还运用该套指标体系通过观测和考察对 53 个较大市近年来的法治政府建设情况进行了评估，并在此基础上先后发布了《中国法治政府评估报告（2013）》、《中国法治政府评估报告（2014）》，得到了社会的普遍关注和认可。但是，在该套指标体系中并没有涉及生态文明或环境保护等指标。

第二类是政府自我评价指标体系。各地方政府都在积极探索制定法治政府的指标体系：2008年《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》是由地方政府展开试点的全国最早的法治政府指标体系，由12个大项、44个子项和225个细项构成；2009年《四川省市县政府依法行政评估指标（试行）》（以下简称《四川省指标》）由6个大项、30个评估指标构成，并经过2011年、2013年两次修改；2010年《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》是最早的省级法治政府建设指标体系，由8个大项、35个中项和160个小项构成；《温州市法治政府建设指标体系（试行）及2010年度考核评分标准》由9个大项及三级指标构成；2011年《苏州市法治政府建设指标体系》由9个大类、29个子项和94个细项构成；贵州黔西南布依族苗族自治州人民政府《2011年度法治政府建设指标体系考核评价方案》（以下简称《黔西南州指标》）区分为“县（市）法治政府建设”和“州级法治机关建设”两大类指标体系，都由10个一级指标构成，区别在于前者有28个二级指标，后者只有19个二级指标；2012年《惠州市法治政府评价指标体系（试行）》由10大法治化、42个中项和154个细项构成；2013年《广东省法治政府建设指标体系（试行）》，由8个一级指标、40个二级指标和108个三级指标构成；2014年《吉林省法治政府建设指标体系》（以下简称《吉林省指标》）由10大体系建设构成；2015年《宁夏回族自治区法治政府建设指标体系（试行）》（以下简称《宁夏回族自治区指标》）由8项一级指标、32项二级指标和115项三级指标构成。

在以上地方政府确立的法治政府指标体系中，动辄就是几百个细项指标，其中却鲜有提及生态文明或环境保护，唯有《黔西南州指标》、《吉林省指标》、《宁夏回族自治区指标》中出现了个别字句，可能的理由：一是十八大以来生态文明建设日益得到关注，所以在最新的地方政府指标体系中开始被提及；二是少数民族自治区一贯较为重视环境保护问题，相关内容作为工作重点在指标体系中被提及。

由此可见，在现有的学术观点及评估实践中，法治政府与生态文明并未被关联起来，二者仍然处于简单的平行关系。但是，这与我国目前环境破坏、资源告急已然危及政府安全的事实，以及党的政策文件的最新决策和论断并不相符。一方面，面对当前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，如果政府仍然不能树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，将最终损害人民利益、动摇政府稳定、危及民族存续，从而法治政府的建构也必将是水中望月。另一方面，在认识到上述生态文明建设重要性的基础上，党的十八大报告将建设社会主义法治国家作为治国理政的总体方略的同时，把中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进而提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立……生态文明法律制度。”这些论断已经毫无疑问地将法治政府建构与生态文明建设紧密联系起来。那么中国法治政府所体现的政府理性与生态文明所体现的生态秩序二者之间究竟是何种关系，又应当如何在法治政府建构中体现这种关系、充分考虑生态文明建设问题呢？对此问题的分析及其回答，即本文拟探讨之主题。

二、法治政府与生态文明的关系：复杂螺旋结构

中国法治政府建构是一种政府推动型的法治现代化进路，依赖的是政府理性——通过政府理性设计目标、框架和行为方式再加以实施。生态文明是人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣的伦理形态，体现的是生态秩序——人类及其社会作为生态系统的组成部分应当遵循大自然的规律。有学者即指出可以将生态文明理解为一种秩序范式：“我们所理解的生态文明，至少应有基于理念维度和秩序维度的双重阐释空间。之于前者，它是人类所追寻的一种文明样态；之于后者，它则是推进制度实践的一种秩序范式。”⑤法治政府与生态文明之间并非简单的平行关系，而是复杂的螺旋结构，生态秩序是政府理性的应有之义，与此同时，政府理性又是生态秩序的坚实保障。

（一）生态秩序是政府理性的应有之义

⑤ 邓海峰：《生态法治的整体主义自新进路》，载《清华法学》2014年第4期，第170页。

一方面，生态秩序与政府理性之间的关系并非一成不变，在人类社会发展的不同阶段亦呈现相应的动态变化，但是在现阶段生态秩序是政府理性必须考虑的因素，这是历史的选择。中国法治政府理念产生于域外法治经验的借鉴吸收，源流于19世纪西方用“法治”对抗“人治”，旨在通过控制国家公权力保障公民的权利和自由不受非法侵害的主张。在此之前，中国并不存在现代意义上的法治政府及相应的政府理性。在原始社会，人类认识和改造自然的能力十分有限，生态秩序统治着自然和人类社会，人类社会谨慎遵守在特殊地理环境和自然环境中形成的各种风俗习惯和原始禁忌；在封建社会，君主采用“人治”并追求“天人合一”的境界，生态秩序处于要么被尊为“天”而受到神圣敬畏，要么因“家天下”观念而被认为是君主私产受皇权任意践踏的双重悬殊境遇。在人类社会发展的这两个阶段，现代意义上的政府理性尚未产生，生态秩序与其不可能产生交集。其实，即使在法治政府建立之初，自然环境尚未遭到严重破坏之前，生态秩序未被纳入政府理性的考虑范畴亦属正常。但是，近代以降，在发达科技及现代法治的双重作用下，人类披着“合法”的外衣对生态与自然施以贪婪掠夺，造成全球范围的严重环境灾难和巨大生态压力，现代法治甚至成为发达国家进行生态殖民的帮凶。中国在承受过去发达国家滥用环境承载力后果的同时，又面临当前自身经济高速发展引致的沉重环境负担，环境问题已经成为中国法治政府当前面临的最主要矛盾之一。有学者因此指出：“法治系统必须体现生态文明和生态伦理的价值诉求，要对工业文明时期的法律进行生态化改革，最重要的是将生态理念纳入法治系统，建立整体主义法律观，以可持续发展为核心，形成良性运行的生态法治秩序。”⑥因此，中国必须向生态文明以及法治的生态化转型，即建构一个遵守生态秩序的法治政府，这是历史发展、社会演进的必然结果。

另一方面，生态秩序的调整范围以及政府理性的特点表明二者的一致性，生态秩序成为政府理性必须考虑的因素不仅是历史的选择，更是自身价值的选择。其一，生态秩序的调整范围不仅涉及人与自然的关系，还包括人与人、人与社会的关系，追求的是人类共同利益的最大化。“生态秩序的构造不是针对全人类的一种宣示性的口号，它不仅关注自然本身以及人类集体的福祉，更强调人类社会、人类个体切实的生存与发展权利，追逐人类集体公共利益和个人利益的协调统一，力求人与自然之间全新、和谐关系的实现。”⑦ 其二，政府理性追求的目标是社会福利的最大化，并且以符合生态秩序为先验前提。洛克在其《政府论》中最早提出法治政府的三个特征：有限、分立和负责任的政府。亚里士多德则在其《政治学》中阐述“法治”即“法律获得普遍的服从”并且是“良好的法律”。其中的“有限”、“良法”在某种意义上都是指受到理性的约束。理性是指基于现有的理论，按照事物发展的规律和自然进化原则，通过合理的逻辑推导得到确定的结果。政府理性的特点是：行为的方式是理性的，但并非完全是自利的；追求的目标是社会福利最大化；实现目标的方式是最优化决策。这表明：生态秩序与政府理性的终极目标是一致的，都是追求人类共同利益即社会福利的最大化；理性本身就包含着对于自然规律的遵行，政府理性应当符合生态秩序，受其约束在其指导下运行，最优化决策必然是不违背生态秩序的决策。

⑥ 吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载《中国社会科学》2013年第5期，第18—19页。

⑦ 董正爱：《社会转型发展中生态秩序的法律构造——基于利益博弈与工具理性的结构分析与反思》，载《法学评论》2012年第5期，第86页。

⑧ 《习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调：坚持节约资源和保护环境基本国策，努力走向社会主义生态文明新时代》，载《人民日报》2013年5月25日第1 版。

总之，法治政府调整的是人与人之间的社会关系，而这一关系的存在和发展是以人与自然的关系的存在和发展为前提和首要条件的。只有关注生态秩序，开展生态文明建设，处理和协调好人与自然环境之间这种根本关系，才能为社会的存续、法治政府的建构提供必不可少的前提和首要条件。因此，生态秩序是政府理性的应有之义，生态文明建设应当被纳入法治政府建构的整体思路之中。

（二）政府理性是生态秩序的坚实保障

环境资源具有巨大的经济价值，然而无论是环境污染还是环境保护均会产生溢出效应，因此在人类利用环境资源手段和技术不断升级的当今社会，以及市场经济的“经济人”假设下，生态秩序不可能得到自发自觉的遵守，只能通过政府理性推行生态法治加以保障实现。习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。⑧

首先，生态秩序的实现需要通过政府理性推行生态法治对国家环境管理权力加以限制。中国当前的生态状况与政府长期以来以牺牲环境为代价，追求经济发展、地方利益的行为密切相关。政府理性推行生态法治的重点首先应对政府活动的范围和边界加以限定，对公职机关和公职人员的权力加以规制，要求其在生态文明建设的过程中必须依法行使权力，遵循权力分立与制衡原则，有所为有所不为，既不能越权或滥用权力，也不能消极作为或不作为。

其次，生态秩序的实现需要通过政府理性推行生态法治对公民环境权利加以保护。公民是环境权利的主体，享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，既要充分保障公民的清洁空气权、清洁水权、风景权、眺望权、通风权、日照权等实体权利，也要充分保障公民在生态文明建设方面的知情权、参与权、监督权等程序权利，让公民在生态文明建设中深切体会并明确认知自身利益所在。充分调动和发挥公民保护生态、维护自身环境权益的积极性、主动性和创造性，从而实质性地推进生态文明建设。

最后，生态秩序的实现需要通过政府理性推行生态法治，明确环境治理中以政府责任为首的多方责任。作为环境政策的制定者、生态文明建设的推行者，政府应当对其公共政策和国家行为负责，因此必须通过法治确定行政机关及其工作人员的赔偿性或惩罚性责任，强化其责任意识并督促其履行生态文明建设职责。另外，有效保护生态资源和治理环境污染必须动员最广泛的社会力量积极参与，即“人人有责”，因此环境治理责任在政府责任之外，还包括个人责任、企业责任、社会责任等，同样需要通过法治对相关的追责体系加以完善，以激发社会各层面积极推行生态文明建设的潜能。

综上，生态秩序的实现即生态文明建设的顺利进行，必须通过政府理性构建法治政府，进而运用法治的手段和方式，在限制国家环境管理权力，保护公民环境权利，以及明确环境治理责任三个方面加以保障和推进。

三、法治政府建构的生态文明视角考量：从平行关系走向螺旋结构

从应然层面来看，法治政府与生态文明是复杂的螺旋结构，前者是后者的坚实保障，后者是前者的应有之义；从实然层面来看，法治政府与生态文明在理论研讨及实践探索中是简单的平行关系，并未被有机联系起来。因此，二者的关系需要从实然走向应然，从平行关系走向螺旋结构——将生态文明建设纳入法治政府建构的整体思路。生态文明建设对于法治政府建构而言既是理念目标，也是重要内容，还是检验手段，因此需要在法治政府建构的三个层面——价值基准、指标设计和实践反哺分别加以展现。

（一）价值基准

在顶层设计层面，应当将生态文明即尊重生态秩序理念尊崇为法治政府建构的价值基准之一。在这一价值基准下，法治政府建构即政府理性的方向不是控制生态秩序，而是顺应生态秩序，并且这一选择将具有长期性。但是，这并非可以一蹴而就达致的转变，还面临其固有的困境，正如英国学者所指出：“不可否认的是，在近几十年间法学与生态学之间已经发展到某种协同进化的阶段。在这个过程中最需要避免的一是法的短期目标性，二是认为法可以控制‘自然的错觉。”⑨

⑨ Andreas Philippopoulos-Mihalopoulos， Law And Ecology： New Environmental Foundations， Routledge，2011（1）.

之所以称其为“固有的困境”，是因为问题深深植根于现有法治政府理念背后的核心支撑——传统的法律观。传统法律观一直以来以人类为中心，强调人类利益至上，在立法上把自然界及其生物作为权利客体，从而必然将生态环境作为人类控制、征服或役使的对象，以短期内追求生态环境的经济价值为目标，从而在处理法治与生态的关系时必然容易出现“短期”弊端和“控制”错觉。与传统法律观相对应的是生态本位主义法律观。该法律观要求法律制度的设计既要体现人的权利，也要反映自然生态的权利，在二者的关系上主张不是以人类及其利益为中心和本位，而是以生态及其利益为中心和本位，强调二者的和谐一致而非矛盾对立；相应的，在二者发生冲突时主张人类应当以与自然和谐相处的方式加以均衡，善待并顺应自然，人类行为的底线是自身利益的实现不能以灭绝其他生物种群或破坏生态进程为代价；在持续的时间上主张不仅要将当代人的环境权利纳入法律规范的调整范畴，而且应当将尚未出生的后代人和其他生物的环境权利也纳入法律规范的调整范畴，以长期消解人与自然之间的紧张对立关系。在生态本位主义的法律观下，法治与生态更倾向于一种长期一致、和谐顺应的状态。

因此，为避免法治与生态间最常见的这两种处理不当，真正将生态文明尊崇为法治政府的价值基准，首先要将“法治”中所蕴含的传统法律观变更为生态本位主义的法律观。在生态本位主义法律观指导下，建立一整套有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，并在其基础上构建法治政府。例如2015年1月青海省人大通过的《青海省生态文明建设促进条例》第4条规定：“全省应当坚持生态保护第一，正确处理保护与发展的关系，把生态文明建设放在优先地位……”，即是将生态文明纳入本省法治政府建设的成功尝试。

（二）指标设计

在具体操作层面，目前以规范性文件出台的法治政府指标体系数量不多，仍处于少数地方政府先行先试的摸索阶段，因此，有必要在实践的基础上及时总结经验，将生态文明内容纳入法治政府建设的评估指标体系中。

一方面，针对现有法治政府指标体系中生态文明内容或缺的现状加以修正。上文提及在现有的地方法治政府建设指标体系中大多并无涉及生态文明内容，仅有三部指标体系涉及生态或环境保护等个别字句。《黔西南州指标》有2处涉及，在县（市）法治政府建设指标体系考评标准的第3大项“依法科学民主决策”中提及“进行社会稳定、环境、经济等风险评估”；第4大项“严格规范公正、文明执法”中提及“严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件”。《吉林省指标》仅1处涉及，第10大项“政府职能转变和行政管理方式创新机制建设”中的基本目标提及“政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护职能基本到位”。《宁夏回族自治区指标》涉及的条款最多，共5处。在第1大项“行政决策”中提及“制定土地管理、自然资源开发利用、文化卫生、科技教育、食品安全、社会保障和劳动就业、生态环境保护、城市建设、交通管理、土地房屋征收等关系民生的重大措施”，以及“对重大行政决策进行合理性、可行性、可控性和可能引发的社会稳定、环境、经济等方面的风险进行评估”。在第2大项“制度建设”中提及“……保障和改善民生、促进生态文明建设、加强民族团结、维护社会和谐稳定的实际需要，切实反映人民群众的根本利益”。在第3大项“政府职能转变”中提及“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责依法履行”。在第4大项“行政执法”中提及“综合执法制度基本建立……资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等领域综合执法试点工作有效开展”。总结以上指标条款，涉及生态环境保护内容的主要有两大类，一是在政府工作职责列举中与其他各项政府工作被并列提及，二是在政府决策的环境与社会风险评估中被提及，并且都是在细项而非大项中被提及。笔者建议在其他地方法治政府指标体系推广这两项内容的同时，尝试创设“生态文明法律制度建设”大项指标，具体细项可以包括：生态文明建设的社会动员和宣传参与，环境污染的行政预防和治理控制，环境风险的管理预警和应急救援、生态损害的求偿救济和整理修复等。

另一方面，针对现有法治政府建设指标体系存在的问题，以纳入生态文明内容为契机有针对性地加以解决。现有法治政府建设指标体系存在以下一些问题：一是中央层面至今尚无制定可供地方政府参考的相对权威统一的法治政府指标体系；二是地方法治政府指标体系的设计在结合自身地方特色的同时处于各自为营的状态，各体系相互之间的层级、内容相去甚远；三是大多冠以“试行”之名，但制订实施之后却调校甚少，只有《四川省指标》修改过数次。因此，首先，应当在国家层面制定较为宏观的法治政府指标体系，例如笔者建议的“生态文明法律制度建设”大项指标就应当首先在国家层面的指标体系中确立下来，至于中观层面及微观层面的细项分解、权重分配、分值设定则留待省级或市级地方政府结合自身的特殊性问题加以完善。其次，地方政府在尝试将生态文明内容纳入法治政府建设指标体系时应当进行多方的沟通交流和经验分享，在保留自身特色有所侧重的同时也尽量保持体系构架及概念平台的一致，因为生态文明建设与法治政府建构毕竟是在全国范围内展开，应当保有一定程度的统一性。最后，实践表明法治政府是一个动态的概念，随着政府理性的提升和完善不断向前发展，例如生态文明内涵在法治政府建设整体思路中的从无到有就是这样一个过程，因此必须建立法治政府指标体系的调校制度，对于试点的指标体系应当根据实施情况及理论进展及时修正更新。

（三）实践反哺

在监督践行层面，应当对生态文明建设中反馈的法治政府问题及时进行梳理总结并加以解决，从而督促法治政府的完善，即通过实践反哺这一过程使生态文明建设成为法治政府建设状况的检验手段。

生态文明建设可以成为法治政府检验手段的原因有三：一是我国生态环境状况急剧恶化，资源紧缺、能源告急、污染严重等已经直接影响到公众的吃穿住行和呼吸饮水等基本的生存健康问题，生态环境问题成为近年来公众持续关注的热点和焦点。二是随着物质生活水平的不断提高，公众的环境意识、参政意识日益提高，开始追寻更高品质的生活，对生态环境的美学价值诸如悦目、宁静和舒适等方面提出了更高的标准，并有能力将这种愿望和诉求表达出来。三是基于生态环境的外部性问题以及当前政治、经济、社会、环境现状，只能通过政府自上而下主导并开展环境保护工作，正如上文论及法治政府是生态文明建设的坚实保障，从而生态文明建设的进展状况就成为法治政府建设状况的直接外在反映。在这个时间节点上，生态文明建设状况往往成为引发公众关注，引入公众监督法治政府建设的切入点。

近期发生的每一个具体环境事件几乎都是对法治政府建设状况的检验和拷问。例如，2015年1月开始施行的《环境保护法》被称为“史上最严”，赋予环保主管部门查封、扣押、按日计罚、限制生产、停产整治等一系列行政执法权力。能否合法合理、科学准确地行使这些权力，最终决定这部法能否真正发挥预期的效用，实际上是对政府行政执法状况的检验。2014年12月深圳市政府突然以环境污染加重等原因实施限牌限行，学者因而建议依法审查深圳限牌文件的合法性。政府在具备推行生态文明建设良好初衷的同时是否遵循了法定的程序和依据，这实际上是对政府制度建设状况的检验。2014年3月茂名PX项目引发的环境群体性事件是近年来PX项目以及其他所有具有邻避特征项目建设状况的一个缩影。建还是不建？建在哪？只有经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序依法作出的决策才经得起考验，否则必然陷入“一闹就停”的困局。这实际上是对政府行政决策科学性的检验。2013年初环保部回复公民的信息公开申请及相应的行政复议申请，以国家秘密为由拒绝公开全国土壤污染信息，但在一年后发布了“全国土壤污染状况调查公报”。真正准确把握保密与公开的界限，坚持以公开为常态、不公开为例外，既是对公众环境知情权、监督权的保障，也是对法治政府政务公开状况的检验。凡此种种，不一而足。因此，应当针对这些检验过程中发现的问题，反思法治政府建构中存在的不足并加以克服，让法治政府在生态文明实践的督促下不断完善前行。

Abstract：As a second-moving modernized nation under the rule of law， China strives to establish the government by rule of law depending on the governments rationality to push forward system planning and to prevent such advantage from deviation. However， based on the present academic theories and assessments， the government by rule of law has not been related to the ecological civilization but rather they maintain a simply parallel way. Such situation fails to deal with the fact that the devastating environment and scarcity of resources have jeopardized the safety of government， and it does not comply with the latest policies and decisions issued by the Party Central Committee. Since the ecological order is innate from the governments rationality， the latter should be a solid safeguard for the former. Therefore， the government by rule of law and ecological civilization ought to bear a complex spiral structure， in which the latter should be integrated into the holistic establishment of the former. Further， the establishment of the ecological civilization should function as conceptual purpose， important content and test approach for establishing government by rule of law of which three level of value benchmark， index design and practical feedback should be demonstrated respectively.

Key words：government by rule of law ecological civilization governments rationality ecological order