市长出庭的冷思考

张晓东

空荡荡的法庭里有点光线不足。没有记者，也没有闪光灯，有着几十张座位的旁听席上，三四个旁听人员四散地坐在靠近走道的地方，好像随时准备离开的样子。被告席上，分管副市长和人社局长以及三名代理人坐在一起，显得有点拥挤。原告席上，原告并没有出庭，出庭的是代理人——两个略显稚嫩的年轻律师。这是一起普通的行政诉讼案件的庭审现场，一家企业对人社局对其员工的工伤认定不服，将人社局告上了法庭，并依据行政诉讼法，将作出维持工伤认定复议决定的市政府也告上了法庭。根据行政诉讼法的规定，两名行政首长出庭参加了诉讼。

这个案件的审理，距离广东省有史以来第一个有行政首长出庭应诉的行政诉讼案件开庭的时间不到四个月。关于那场庭审，媒体报道称，审判长要求被告雷州市政府法定代表人发表辩论意见的话音刚落，“偌大的法庭安静下来，只见穿白衬衣的雷州市市长吴国雄从被告席上站起来。”从这段描述，我们可以想象一下，当时法庭的旁听席上一定座无虚席，议论热烈，更有许多记者拿着录音笔或者相机，记录着庭审的每一个细节。四个月后，同样是行政首长出庭的这个案件，已不再具有新闻价值和轰动效应。

于是，市长出庭，或者说行政首长出庭，回归到了其诉讼功能而不是宣传功能，场面就冷清了许多。被告方的两位年轻代理律师显然也并没有因为市长的出庭而表现有所异常，庭审在略显沉闷的气氛中结束，副市长匆匆离开法庭。这样的场景恐怕会成为今后有行政首长出庭的行政案件庭审的典型场景。

新修改的行政诉讼法，将行政首长应当出庭写进了法条，不过陪市长出庭的我知道，真正将行政首长，特别是县长、市长们拉进法庭的恐怕不是法律，而是考核。各地都有将行政首长出庭纳入依法行政考核指标的做法。为了推进某顶工作，考核总是百试百灵的一顶手段。法律将行政首长出庭写入法条，显然并不是着眼于行政诉讼获得公正判决的结果本身。行政首长出庭与能不能有助于案件的公正审判，是不是有助于保护行政相对人的正当利益，似乎并没有什么必然的联系。而从诉讼权利公平的原则角度来看，法律是允许原告委托代理人出庭诉讼的。在司法实践中，绝大部分的以企业和组织作为原告的行政诉讼案件，法定代表人往往是不参与诉讼的，法律并没有要求原告的法定代理人应当参与诉讼，从这个角度来看，法律的规定对被告而言，显然是不公平的。不过立法者自有他的目的，那就是教育行政首长。正如学者马怀德所言：行政首长出庭应诉，通过答辩、举证、陈述、辩论等“亲历性”诉讼活动，能够在短时间认识到行政行为合法与否、行政争议的争点所在，从而意识到行政诉讼制度的重要性，有利于从根本上提高行政首长和工作人员依法行政的观念和意识。行政首长出庭一次，胜过十堂法治教育课，能够提高领导干部和公务人员依法行政的能力和水平。

这样的想法大致是不错的，身居高位的领导们难得当一次被告的经历一定会终生难忘。很多人都会有这样的经历：小学的时候因为写错字而被老师要求罚抄几遍，通过重复来加深印象，防止错误的再次发生。这样的重复教育虽然有效却也总是有限的，因为这种教育也会遵循边际效应的规律。但行政首长出庭行政诉讼却因法律规定将会是无限的，况且很多时候引起诉讼并非基于行政机关的过错。前面的几次出庭也许会让行政首长震动很大，深受教育，但是随着出庭次数的增加，边际效应与行政成本之间的关系就会发生变化。所以，将行政首长出庭作为法治政府建设的一项制度显然有它的积极意义，但写进法律，成为一项诉讼制度，从长远来看，却未必能够收到预期的效果。

我们的传统哲学认为人性本善，所以总是将教育放在一个十分重要的位置，对人而言是这样，对政府而言也是这样。我们总是刻意地强化教育的感化作用，弱化法律的惩罚作用，于是我们在本该以惩罚为主的执法行为中，发明了沉默式执法、下跪式执法、投降式执法；甚至刻意地将法庭打造成教育官员的课堂，用心良苦，效果却未必佳。与其将官员拉进法庭接受教育，不如败诉后追究其应有的责任，或许能够使法律更显，正义更彰。