人口发展压力下政府管理岗位临聘人员员额控制问题探析

李 琦

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

2015年4月本课题组通过近三个月对深圳市LG区的13个街道及政府职能部门走访调研，数据分析，街道一级政府管理岗位临聘人员员额规模控制及管理现状如下。

根据统计资料汇总，当前LG区临聘人员总体员额规模及其构成概况如下：

表1 LG区临聘人员岗位与员额规模及构成

（1）自2012年以来，LG区临聘人员岗位与员额规模呈现出明显的攀升趋势。其中，总体增长规模为5 298，总体增长率为19.89%，年均增长率约为4.64%。

（2）在员额规模构成中，街道办临聘人员岗位与员额规模占据最大份额，而且上升趋势远远超过其他系统。事实上，自从2011年以来，LG区街道一级临聘人员岗位与员额规模绝对增长值为4 272，占到LG区临聘人员岗位与员额总体增长规模的80.63%；总体增长速度达到46.55%，年均增长率约为10.03%，远高于LG区临聘人员岗位与员额规模的增长速度。

（3）教育、卫生、公安，乃至于区直和驻区单位的同期临聘人员岗位与员额规模总计绝对值为1 026，在总体规模增量中所占比重不到20%。其总体增长率只有5.88%，年均增长率约为1.44%，既低于总体LG区临聘人员岗位与员额规模增长率，更是远低于街道一级临聘人员岗位与员额规模的增长速度。

综上分析，自2012年以来，LG区临聘人员岗位与员额规模主要压力则来自于街道办临聘人员岗位与员额规模的快速增长。因此，要想实现对LG区临聘人员岗位与员额规模运行趋势的有效把握和控制，就必须深入分析本区街道一级临聘人员岗位与员额规模的运行概况、发展趋势及其他方面的内在规律性。

本次调研所使用问卷共包括受访者个人基本情况、区临聘人员岗位设置及其相关运行现状、相关政府职能设置及其运行现状等三个部分。其中，第二部分共有22个选择题项，主要包含五个方面的内容，涉及“工作客观衡量”、“工作人员个人素质”、“工作人员工作态度/意愿”、“工作岗位设置现状”以及“工作岗位规模确定影响因素”等五类基本指标。数据分析显示，22个结构性题项均获得了较好回应效果。经由运用SPSS17.0版统计分析软件对各个题项的描述性分析与相关性分析，关于区各街道临聘人员岗位设置及其相关运行现状，可以得出以下几点结论：

1.在工作客观衡量方面：受访对象普遍认为临聘人员所承担工作任务量大、内容复杂，且除了政府公务员之外，总体上多数人认为临聘人员往往需要加班方可完成任务。访谈资料整理得出了类似结论。由此可见，就临聘人员所承担的客观工作量指标而言，一方面，临聘人员承担了大量复杂的职能任务，业已成为各街道不可或缺的重要工作力量；另一方面，其工作量大、负责，且很辛苦，是一类强度较大的公务工作。

2.在临聘人员个人素质方面：尽管政府工作人员多数认为其素质有待提高，但是给予负面评价的比例不高，而抽样总体中多数受访者认为临聘人员拥有与其所承担工作相称的专业化水平，且工作绩效良好。另一方面，绝大多数受访人员都认为临聘人员现有薪酬水平过低，与其所承担工作与专业化水平不相称，也不利于临聘人员工作必要激励机制的有效运行，并且实质上影响了临聘人员队伍素质的进一步提高。

3.在临聘人员的工作意愿或态度方面，数据分析显示出一定的背离现象。一方面，多数受访者认为现有临聘人员的工作服务态度良好，工作积极性或热诚较高。但是，另一方面，多数受访者又认为临聘人员的离职意愿和离职率都较高，而且抱怨也不少。结合有关临聘人员素质方面的分析结论，以及访谈资料，可以推论，目前临聘人员对于现有工作岗位还是很期待，在能力和素质上也胜任。这同时也或许意味着虽然临聘人员存在离开目前工作，寻找更好的工作的念头，但是在尚未找到之前，还会选择继续留在现有工作岗位上。究其原因，结合访谈资料，主要是由于薪酬过低，缺乏必要维持和激励机制，使得临聘人员工作压力过大，从而难以安心于本职工作。

4.在工作岗位设置现状类指标方面，受访人员之间出现了显著的意见分歧。这与各街道之间较为明显的差异性是相一致的。一方面，在工业较发达、流动人口较多的街道，生活成本更高，临聘人员岗位工作任务也更为复杂、繁重，因而临聘人员稳定性较低，进而影响了街道各部门工作的正常运行。相关街道或部门因而往往会感到人手不够，希望能够获得更多临聘人员员额，以数量抵消临聘人员队伍高流动性和较低工作意愿所带来的压力。与此同时，另一方面，在工业相对落后、流动人口相对较少、生活成本也相对较低的一些街道，街道或社区工作任务相对简单、轻松，临聘人员队伍的稳定性较高，工作连续性和质量相对更强。在这些街道或社区，就不会感到人手紧张的压力，从而不会感到现有临聘人员岗位员额的不足。

通过走访调研和数据分析，我们对当前人口发展压力下城市管理岗位临聘人员使用情况科员额控制问题做出以下思考和探索。

一、临聘人员岗位规模普遍存在超编现象，但仍有缺口

就回归模型分析结论而言，13个街道临聘人员岗位与员额规模总体上还处于控制范围之内，是较为合适的。但是，如前所述，根据LG区编办所提供的统计数据，在所有的13个街道中，其中A街道（访谈资料显示，2014年A街道的实聘临聘人员岗位与员额规模为1 733个，同期区编办核定员额为1 680，已经超标53个，超标约3%），其余12个街道实有临聘人员岗位与员额规模远远超过区编办所核定的员额规模17%。B区编办2012年核定的各街道临聘人员岗位与员额规模总量为10 248个，而各街道实际聘有临聘人员员额总量为12 604个，超标2 356个，达到核定员额总数的22.99%。与此同时，调研资料分析和深度访谈资料又显示，就数量规模而言，多数受访者认为员额规模偏少，区编办核定员额规模不够用。由此可以推论，区编办核定的员额规模与各街道实际岗位需求之间还是存在一定差距的。

值得指出的是，在回归分析部分，现有关于各街道临聘人员岗位与员额规模是否处于预测与控制区间的结论是建立在对各街道现有临聘人员实际员额规模进行回归分析和测算基础之上的。因此，单从回归分析结论是难以验证现有员额规模是否是合适的。结合调研问卷和深度访谈资料，则可以推论，区编办核定的员额规模相对偏少，但各街道现有员额规模却符合各街道实有岗位与员额规模总体数据演化逻辑，在可控范围之内。因此，各街道临聘人员现有岗位规模总体上在可控范围之内，也可以说是合适的。另一方面，由于各街道实有岗位规模远远超过区编办核定规模这一事实的存在，同样明显的是，各街道临聘人员岗位规模面临着较为突出的规范化控制问题。

二、临聘人员岗位规模控制的依据的合理性探讨

上述问题至少包括两个方面：其一是岗位规模确定与控制标准是否合适与规范问题；其二是岗位规模总体控制工作是否有据可依的问题。这不是经由上述回归分析可以得出结论的一个问题。但是，本次研究的问卷调查与深度访谈资料分析显示，受访者普遍认为LG区现有临聘人员岗位与员额规模确定依据并不恰当，应该予以调整。另一方面，深度访谈资料显示，尽管各个条条管理系统制定和出台了一些条条岗位控制标准，但这些标准往往脱离地方实际，尤其是脱离了LG区各街道实际，是难以匹配到位的；而LG区乃至于各街道也没有一套较为系统的临聘人员岗位规模管理与控制制度。因此，LG区街道临聘人员岗位与员额规模管理与控制工作面临的一个首要问题是缺乏一套有效的控制标准与制度规定依据。其实，这也正是本课题需要解决的一个基本问题。

三、街道一级临聘人员岗位规模管理与控制综合模型的提出

根据以上研究结论，尤其是根据问卷资料统计分析与历史数据回归分析结论，LG区各街道临聘人员岗位与员额规模的有效规模控制模型如下：

（一）LG区各街道临聘人员岗位规模管理与控制综合模型

（二）LG区各街道实有临聘人员规模回归分析经典模型

由此可见，置信区间是一个可以随样本取值规模（n）定期调整的数值。样本数值越大，模型的有效性越强。这意味着，编制管理部门精确的编制档案管理工作是相当必要与重要的。此外，必须强调的是，由于回归模型为规模预测与控制模型，只是解决了控制指标与规模数量控制范围问题。至于各个街道具体岗位与员额规模，还得由相关决策部门综合考虑各方面实际情形在控制区间内确定一个具体岗位数值。

在此基础上，更为重要的，LG区相关决策部门应该进一步制定一套各街道临聘人员岗位与员额控制与管理办法，以实现员额规模的定期与常规化调整。具体地，就是要确保实现临聘人员岗位与员额管理的规范化、可预期与可控化，同时，也确保能有效地适应各街道具体工作实际的变动需要而对各街道临聘人员核定员额规模进行及时、有序、有效的动态调整。

四、临聘人员队伍稳定性问题

调查问卷数据分析显示，目前LG区各街道临聘人员队伍的稳定性问题相对突出，但调研数据显示出较为明显的意见分歧。结合深度访谈资料可知，对于不同类型的街道，其临聘人员离职意愿有着很大差距。事实上，对调查问卷数据相关题项的Spearman相关性检验表明，离职意愿、抱怨多等两个题项与工作量大题项之间呈现出极其高度显著正相关关系，而离职意愿与离职率之间也呈现出极其高度的显著关系。与此同时，研究人员也发现，即使是在一些工业很发达的街道，也有一些很富有的本地居民愿意让自己的孩子进入临聘人员队伍。这表明，目前LG区各街道临聘人员队伍稳定性既是一个较为明显问题，但也是一个存在明显区域差异的问题，需要管理者根据具体情形酌情考虑，采取有针对性的管理措施与制度安排，而不可一刀切。

五、临聘人员激励机制科学性问题

调研问卷数据Spearman相关性检验显示，各街道临聘人员工作稳定性问题之所以存在，一个重要原因在于他们没有获得预期报酬水平。简言之，就是薪酬激励机制不够科学，没能建立起正常的组织平衡维持机制。这一结论事实上也被深度访谈资料所证实。而访谈资料还显示，当前LG区各街道临聘人员激励机制更为严重的问题在于根本就没有一套有效的工作激励机制。既然维持一支高效稳定的临聘人员队伍是基层工作正常开展所必需，也是LG区各街道工作顺利实施的基本需求，因此，建立一套科学有效的激励机制也就成为当前LG区街道临聘人员岗位管理的内在要求。基于区财政现状，结合调研分析结论，目前可行的临聘人员激励机制优化措施可能包括以下几个方面工作：

1.适当提高临聘人员薪酬水平。普遍认为，应该与各街道一般工资水平持平，一般要求是在月净收入2 500～3 500元左右，专业技术人员工资待遇则应该更高一些，且实现动态调整。否则，人员素质和临聘人员队伍稳定都难以保证，街道和社区工作也就无从有效开展了。

2.构建合乎劳动法的临聘人员年资制绩效薪酬制度和分类管理制度。前者可以建立一种较为科学的工龄工资与绩效薪酬相结合的工资制度，确保必要的工作经验积累和工作人员队伍稳定；后者则是对不同类型临聘人员实施不同的管理制度，至少是不同的薪酬管理制度，确保按照市场规律招聘到合乎要求的专业管理人才，保证临聘人员队伍必要的素质保证。根据有关访谈对象建议，结合人力资源管理一般原理，对于临聘人员岗位应该进行具体分层，至少分为管理、辅助与工勤人员三类，分别实施不同的管理制度。

3.构建必要的工作晋升激励机制。一个较为可行的工作发展激励机制或许是构建临聘人员岗位等级管理机制，也就是在对临聘人员实行岗位分类基础上，为每一岗位类型确定不同的工资与职位等级，使得颇具深圳特色的临聘人员这一特殊群体具有自身内在的工作发展晋升机制。简言之，仍然实行目前三年一聘的聘任制，但是对于多次连续获聘的临聘人员则承认其既有工作经历和相应的工资与职位等级。当然，另一方面，也应该构建有效的临聘人员岗位“出口”机制，使得有关部门能够对不称职的临聘人员做出及时有效的处理。

4.适度放权，给予各街道一定的人事自主权。调研资料显示，目前有关临聘人员任用标准较为科学，但是由于人员流失率较高，而选聘人员管理权却在区一级，导致临聘人员队伍岗位补聘到位率较低，无法满足工作需要。因此，各街道呼吁应该简化临聘人员招录程序，对于一般性临工区一级只核定与控制员额，制定相关招录标准和程序方面的制度，具体操作则由街道一级来实施。

5.实现对临聘人员的岗位培训制度化、规范化。临聘人员岗位培训是实现有效人力挖潜和必要岗位认同激励的有效措施，可由区政府有关部门统一安排，也可由各街道独自安排，但必须常规化、制度化、规范化，在实现岗前培训规范化的基础上，定期开展临聘人员业务知识技能培训。

6.关于劳务派遣制度的质疑。多数访谈对象认为，其一，由于存在过多的行政干预，劳务派遣形同虚设，实行劳务派遣关系的临聘人员与没有实行劳务派遣关系的没有多大差异，只是多了一个中介层，增加了管理成本。同时，由于派遣公司是政府自设，且缺乏必要竞争性，最终很可能还是政府买单，会形成历史隐患；其二，劳务派遣对所有临聘人员一视同仁，不符合人才管理的分层分类管理要求，尤其是技术类专业人员，很难在现行劳务派遣和经费包干制度安排下找到符合要求的人才；其三，劳务派遣制度给临聘人员带来的心理压力很大，由于实行“老人老办法”，劳务派遣制度在同类工作人员中间制造了较为明显的心理不平衡，更造成临聘人员公司劳工低人一等的身份意识，是造成现有临聘人员队伍不稳定的根本原因之一；其四，临聘人员原先享受的一些待遇，比如社保由所在单位或社区工作站购买，实施劳务派遣之后，改由派遣公司统筹，实际上成了“变相减工资”，更增加了临聘人员的反对理由。此外，还有些工作岗位由于保密等特殊要求，不适宜使用劳务派遣，比如走私稽查等工作。由此，或许可以推论，劳务派遣制度效率较差，无法适应LG区临聘人员队伍有效管理的要求，应该予以撤销或者进行真正意义上的市场化改造。

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