城市生活污水处理厂TOT模式实践研究——以江西78家污水处理厂为例

戴颖喆 彭林君

(江西外语外贸职业学院，江西南昌 330000)

一、江西省78家污水处理厂建设背景

国务院于2008年12月12日正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略。这是新中国成立以来，江西省第一个上升为国家战略的区域性发展规划，是江西发展史上的重大里程碑，奠定了江西未来几十年甚至更长时间“绿色发展”的道路。而不为人知的是，从2007年开始的全省县市生活污水处理厂的建设运营工作是鄱阳湖生态经济区战略得以批准的重要推手。江西省共有101个县级及以上地区，这次集中建设污水处理厂的县市共有85家，而其中78家是统一融资、建设和运营的，这78家污水处理厂是整个项目的关键之一。

在之前有不少省份都有过建设运营全省省市污水处理厂的尝试，但在整体上并没有十分成功，甚至可以说是失败的，因为这些项目最初是由政府建设，并由政府自己来运营，由于政府并没有运营的经验，导致大量的污水处理厂长期闲置“晒太阳”，造成了令人心痛的国有资产浪费。在项目没有成功经验可借鉴的情况下，江西建设运营这一批污水处理厂可谓是“明知山有虎、偏向虎山行”，成功了就是千秋功业，失败了就对会使国有资产遭到浪费，政府声誉受损。可喜的是，截至2014年，这一批污水处理厂运营得非常成功。能够将一个如此规模数量巨大、问题复杂的项目建设运营的如此成功，是一个在我国污水处理厂建设历史上没有先例的创新成就。在这项目成功后，先后有多个省份组团来江西学习成功经验，为政府建设运营城市污水处理厂建立了标杆和切实可行的成功路径，为我国新型城镇化战略提供了一个经典的实例借鉴，特别是在中国治理雾霾和水污染等环境污染的关键时期，这个项目的成功以及基于其向全国推广的其他项目对环保全局有着较强的辐射力。

二、采用TOT模式建设本项目的原因

(一)TOT的概念

TOT(移交－运营－移交)模式是指政府对其建成的基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产或特许经营权，投资者在购得设施或取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润。合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。流程如图:

(二)采用TOT模式的原因

我们观察了其他政府建设－运营污水处理厂的失败过程，发现最主要的原因是政府本身没有污水处理厂的运营条件，而且由财政投资建设运营也增加了财政的负担，所以排除了这种政府建设－运营的模式。

目前在国家很多特许经营项目里，如高速公路、高铁等的建设运营都采取了BOT(建设－运营－移交)或TOT的模式，其中最主要的是BOT。在这个项目之前，我国很多污水处理厂的建设运营采取的都是BOT模式，比如南昌市几家主要生活污水处理厂，其与TOT最大的不同是由运营企业来建设。这种模式的最大好处是企业和政府都完全按市场化规律运作，运营成功率非常高，持续运营也十分稳定。并且BOT有十分成熟的经验，那么我们没有采用BOT而采用TOT的原因是什么?一是各县市污水处理量规模不一，一些小的污水处理厂因没有利润可得会无人问津;二是项目总投资太大，涉及面广，有实力投资的运营商本不多，且出于风险考虑不愿建设。另外，采用TOT还有如下好处:一是如果由省政府统一调度建设可以产生规模效应，共享资源、提高建设速度，降低建设成本;二是TOT在第一次移交时能收回全部投资，运营市场化收费，也基本不会增加财政负担。

基于以上的原因，我们认为采取TOT模式是最佳的选择，而且事实也证明这是一个政府项目结合市场运营的典范。

三、运营模式的建立及实施推广

江西省78家污水处理厂建设与移交运营由省政府统一调度指挥，本着发挥政府职能，遵循市场规律的原则来进行，实行“统一政策，整体出让;权责结合、主体在县;公开竞拍，覆盖投资;合理回报，确保运营”的方针。采取了以下步骤实施:

(一)融资。全省污水处理厂统一建设面临的最大问题，就是大城市大型污水处理厂建设不愁资金来源，而小型污水处理厂没有银行愿意贷款，也没有污水处理企业愿意出资建设。为此，省政府委托省资产集团公司为项目的发起主体，并由省资产集团通过“应收账款抵押”即项目收益权抵押的方式，组织银团贷款，将78个分项目打包成一个总项目总体融资。这种整体打包、买一送一的形式，使风险和收益得到了分散，解决了资金难的问题。

(二)建设。实行污水处理厂统一的建设，统一工程招标的模式，所有建筑材料的使用都由省里调度，并且由省里统一建设进度，一些需要比较长时间的工程仅在1年之间完成。

(三)转让。省资产集团公司通过全球招标，以TOT形式将项目整体转让给一家有实力的专业的污水处理企业进行特许经营权运营，转让价格为覆盖所有投资，先签订一总份合同，县市在移交时再签订分合同，特许经营期为30年，合同结束后企业将污水处理厂交还政府。

(四)运营。企业采取市场化运营，盈利模式采取企业向政府按处理量直接收取污水处理服务费，而政府可采取听证形式向排污个人或企业收取污水处理费，不足部分政府补足给企业。

(五)采取的处理工艺。氧化沟工艺。

(六)处理后的水质标准。应达到国家颁布的《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918－2002)一级B标准。

处理后的污水水质指标要求如下:

CODcr ≤60 mg/l，BOD5 ≤20 mg/l，SS ≤20 mg/l，NH3 － N ≤8(15)mg/l，TP ≤0．5mg/l，PH ≤6 －9(括号内的数值为水温≤12℃时的控制指标，括号外的数值为水温＞12℃时的)。

四、污水处理服务费价格价测算

(一)水价测算的难点

在整个项目运营过程当中遇到最大困难的环节并不是合同谈判与签订，而是污水处理费价格的确定，造成项目差一点流产，那么是什么原因?第一个原因是不可能每个县市都能够请专业人士来测算水价，很多财政比较困难的县市无法确定水价，而水价也不可能由企业单方面来确定。第二个原因主要是由传统的BOT收益现值法计算的污水处理费价格太高，县市政府无法接受。水价高的原因有这么几个:一是设计水量的问题，因为在一般BOT项目中使用收益现值法计算时一般用公式“单位服务费价格=总处理成本/设计水量”来算，一般设计水量都会超过10000吨/日，所以单位水价并不会太高，而这个项目中有些县市的设计水量小于2000吨/日如峡江县和井岗山市，由于投资有最小成本问题，这样算单位水价会非常高;二是保底水量的问题，一般BOT项目前三年的保底水量分别是60%、70%、80%，对前三年运营企业要求是按保底水量而不设计水量做分母来测算单位污水处理费价格;三是计算参数取值问题，收益现值水价计算方法要虑通货膨胀和利率等因素，投资回收期一般是10年左右，IRR一般是10%左右，那么水价摊到目前会较高;四是测量地点问题，企业要求计算处理水价的测量地点是在进水口，而在进水口的水量要比出水口多。以上原因决定了必须由省政府统一创新性制定政府和企业双方都能接受的水价测算方法才能解决这一问题。

(二)水价测算问题的解决

省资产集团用了两个创新解决了水价的问题。

一是创新地统一了水价计算公式，这是在收益现值法基础上制定的简化公式，如下:

其中:I=单位无形资产摊销费和厂房折旧费，F=单位设备折旧费(n为折旧年限)，H=其他资产摊销(m为摊销年限)，P=利润的单位分摊，R=单位财务费用(r=人民银行规定的长期贷款现行基准利率)，O=其他费用=(I+F+H+C1+C2+C3+C4+C5)×7% ～10%，C1=单位外购辅助材料费，C2=单位外购燃料及动力费，C3=单位工资及福利费，C4=单位修理费，C5=单位污泥处置费(Cn=每年该项总费用/365×日处理量(m3)，因地域、经济发展水平、污水处理厂规模不同，此五项年费用由当地有关部门与运营商自行谈判确定。)

二是参数调整，按最大设计规模作为分母降低了单位水价，保底期间单位水价不变，收益率采用了静态单利8%/年，测量地点统一为出水口，其他参数与收益现值法取的参数一致。

五、运营效果评价

本批项目自2011年开始正式运营以来已经历时3年多，由于完全市场化的操作，运营效果良好，做到了运营商盈利、政府负担不加重、老百姓得到实惠，实践证明该模式在全国来说是第一个成功的典范。

该模式不但为政府建设运营污水处理厂提供了一个参考模式，而且通过该项目建立了一套成熟的环保类项目特许经营权运营模式和流程，可复制性极强，完全可以推广到工业污水处理、垃圾处理、污泥处理等其他污染整治当中去。

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