论新政策下地方融资平台的风险和转型升级

肖海艳 陈亮

摘 要：地方融资平台为我国公共基础设施建设提供了必要的资金来源，但是随着融资规模的不断扩大也带来了巨大的还款压力，增加了地方财政的金融风险、法律风险和道德风险。2015年1月1日起新《预算法》开始施行，最终明确了地方发债的相关权责。在新政策的冲击下，地方融资平台迫切需进行转型升级。

关键词：新政策；地方融资平台；转型

一、新政策出台对地方融资平台带来了冲击

2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》。预算法修订启动于2004年，历经十年，经过四次审议，最终从2015年1月1日起施行。新《预算法》规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。1依据修改后的新《预算法》，地方政府可以在国务院确定的限额内发行债券筹措建设资金，而在此之前，地方政府并无直接发行债券的法定权力，但出于地方经济建设的需要，全国各级地方政府仍然通过设立地方政府融资平台的手段，变相非法举借债务，比如向银行贷款、发行城投债、信托产品、银行理财产品等等。所以，虽然地方政府没有举借债务的法定权力，实际却造成了事实上的巨额地方政府隐性债务。而允许地方政府债券自行发行债券的新《预算法》条款，正是在中央和地方博弈的背景下推出的，目的是“开前门、关后门”，所谓关后门主要是指关闭以前通过“地方政府融资平台”隐蔽举债的门。

2014年10月2日，国务院又颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》来配合新预算法关于地方政府债务管理内容的具体实施，该意见规定：“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。2同时该意见还明确了新预算法关于地方政府债务管理的一些模糊提法，例如它明确了公益性项目既包括无收益的纯公益性项目，也包括有一定收益的准公益性项目，“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。3而此前在预算法修订案中，对“公益性”的外延并没有明确。公益性项目延及有一定收益的准公益性项目，意味着不仅原来主要为纯公益性项目筹措建设资金的融资平台将受到冲击，而且有一定收益的准公益性融资平台也将受到冲击。

2014年10月28日，财政部根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，制定并颁布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，确定了将地方融资平台存量债务转化为政府债务的原则和方案。这实际上是在为地方融资平台的后续清理整顿做前期准备。2014年12月8日，中国证券登记结算有限公司发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，明确指出地方政府性债务甄别清理完成后，对于未纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围且不符合本通知第二条规定的已入库企业债券，将采取措施，分批分步压缩清理出库。毫无疑问，这实际上是对地方融资平台所发城投债的流动性的重大阻击，严重削弱了地方融资平台的融资能力。新《预算法》及其地方债管理意见等相关配套政策法规的实施必然会对地方融资平台的未来命运产生重要影响。

二、地方融资平台存在的风险

地方融资平台是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司（必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺）以实现承接各种资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等。目前地方融资平台债务作为地方政府性债务中最大的一部分，存量巨大、层级过低，且资金投向多集中于长期项目，需要持续资金投入。同时县级平台占绝大多数，若需举债，只能由省、自治区、直辖市政府代为举借，难免造成手续繁琐、交易费用增加。而且地方政府尚无独立举债经验，针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等尚未建立，制定科学的地方政府债券管理制度框架尚需时日。综合分析看来，地方政府融资平台存在的和可能引发一定风险。

（一）地方融资平台存在层级低、运作不规范等风险。近年来，地方融资平台层级逐渐下移，最开始只有省级政府设立融资平台，紧接着，地市级政府融资平台和县级（含县级市）政府融资平台相继成立，甚至有的集镇、乡村也设立了融资平台。截至2010年末，全国地方融资平台有一万余家，其中县级平台占到了70%。而受政府财力的约束，融资平台层级越低，其潜在风险就越大。过低的融资平台层级设立使得融资过于分散，负债很严重。部分地方政府财力有限，同一笔资金作为几个公司的注册资本金和项目资本金，甚至有的挪用贷款，将通过融资平台承接的资金又转入关联公司作为资本金。而融资平台的高管中以官员居多，缺乏必要的市场经营和企业管理经验，并且一些平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象。据审计署2011年调查披露，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。

（二）商业银行信贷资金的信用风险和流动性风险。地方融资平台与主要资金供给者商业银行之间存在信息不对称，商业银行在与地方政府的互动中处于相对劣势的地位，地方融资平台的融资状况不透明，不仅商业银行难以对融资平台风险进行评估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融资平台之间挪用资金、交叉担保的具体情况。在当前财政预算体系下，银行对地方政府融资平台的风险管理手段难以落实，这些信贷资金存在相当的信用风险。自2011年以来，个别地方融资平台公司信用风险恶化，一些地方融资平台相继出现违约，尽管经过当地政府与银行的协调，风险均得到化解，但是一些县级融资平台潜在流动性风险依然较大。从未来偿债年度看，2015年、2016年和2017年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占17.06%、11.58%和7.79%，由于一些债务的期限结构与所投资项目的投资回收期不匹配，偿债高峰期的到来会使部分地方政府资金面临流动性风险。

（三）地方融资平台的法律风险和道德风险。首先，《预算法》方面早就明确禁止地方政府发行债券，地方融资平台的设立本身就是对《预算法》的规避。 值得注意的是，2015 年 1 月 1 日正式实施的新《预算法》更是规定地方政府的建设资金只能通过发行债券的方式筹集，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。可见，在未来融资平台的运行和筹资渠道都需要做进一步整理和规范。其次，《担保法》方面，地方政府及其所属部门为融资平台贷款提供的担保方式主要是保证和质押，而两种担保方式都存在瑕疵。《担保法》第八条规定，国家机关、以公益为目的的事业单位、社会团体等不得为保证人。当地方政府为融资平台的银行贷款提供担保的，会导致因不符合《担保法》的规定而无效的情况。 而根据《关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》中的相关规定，主合同有效而担保合同无效的，如果债权人和担保人有过错的，担保人应在债务人不能清偿债务金额的二分之一范围内承担责任。就质押的种类来说，地方融资平台由于有地方政府支持，主要以收费权、经营权、土地使用权等提供质押。上述权利质押中，“公路收费权”和“农村电网收费权”因符合《物权法》和《担保法》的要求，可以作为质押标的，但是其他诸如“车辆通行收费权”“特许经营权”等，相关立法没有明确规定。事实上，当上述权利难以变现的情况下，最终还款还是来源于地方政府财政。再次，公司法》方面，由于地方融资平台大多以国有独资公司的方式存在， 而国有独资公司不设股东会，设立董事会，实践中大多是行政官员来担任公司董事，负责公司筹资经营活动。行政官员担任融地方融资平台存在道德风险，地方政府的努力程度和自然状态是无法观测的，但是上马大型项目的产出水平是显而易见的，因而支持地方融资平台扩张是地方政府当然的选择。为了在经济竞争中获得有利地位以增加政治晋升的机会，地方官员会动用一切政策手段（包括财政和金融工具）支持企业和其他商业扩张，这种只重数量而非质量的扩张很容易形成企业经营绩效低下和政府财政赤字与负债。

三、地方融资平台未来的转型升级

根据新《预算法》及其相关政策的规定，地方融资平台未来的转型升级应按照分类解决的原则来进行。根据融资平台承建项目的特点和还贷的来源及其收益回报情况，通常将地方融资平台的经营项目分为三类：一类为完全覆盖型的融资平台；第二类为半覆盖型的融资平台，能够产生稳定的现金流或收益的公益性、半公益性融资项目。第三为完全无覆盖的公益性投融资项目。

首先，对于完全覆盖型融资平台，应该通过混合所有制改革或者直接私有化将它改制为普通公司。因为对竞争性项目的经营，国有企业并不具备竞争优势，也不利于经营效率的提高，更不用说由没有企业经营经验且不关注企业经营效率的政府官员来经营了。其次，对于半覆盖型准公益融资平台可以转型成类似西方国家隶属于地方政府的地方公营机构或者我国国家发改委在其《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》里所称的项目实施机构，在吸纳民间资本入股的同时，克服官员控制经营的各种非市场化弊端，降低经营成本，提升经营效率。地方公营机构或项目实施机构实行市场化、专业化运作。转型后的地方公营机构或项目实施机构在接受政府特许经营、财政补贴、税收减免或政府付费的情况下主要负责以BOT、BOO、BOOT、委托运营、政府购买方式等PPP模式承接有一定项目收益的地方公共设施建设项目，或者接受政府授权发行收益型地方政府债券。地方公营机构或项目实施机构的政府委派管理人员参照公务员管理。半覆盖型准公益融资平台向有社会资本参与的地方公营机构或项目实施机构的转型有助于该种融资平台的经营效率的提高，同时由于其明确为政府所属融资平台或公共设施建设平台，还可以大幅度改善财务环境，降低融资成本。最后，对于完全无覆盖融资平台，建议撤销或纳入政府机构，作为公益性政府债券发行的具体操作或辅助操作部门，如《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中所称的行业管理部门。

参考文献：

[1] 吉富星，张玲.我国地方政府融资平台重构研究[J].经济研究参考，2014，（11）.

[2] 杨正荣.地方政府融资平台设立和运行中的法律问题探析[J].甘肃金融，2010，（12）.