新公共服务理论对政府行政改革的启示分析

黄璐

摘 要：随着中国行政改革的在广度和深度上的不断延伸，各方面的条件表明，建设“服务型政府”是中国行政改革的必然选择。但是，目前中国的“服务型政府”建设在相当程度上还是各地方政府针对传统行政体制的弊端，回应社会和民众的压力所进行改革的自然结果。对于服务型政府建设，我们尚缺少明确的理论支持和整体的改革设计规划。因此，本文在对“新公共服务”理论进行探讨性分析的基础上，力图紧贴当前现实，作出一种中国语境下的审视和解读，对服务型政府建设的路径进行探析。

关键词：新公共服务；行政改革；服务型政府

美国的登哈特夫妇系统提出了新公共服务理论，该理论认为，公共行政是以服务为宗旨的，政府或政府官员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。它强调的是一种以公民为服务对象，强调政府公共管理的多元主体，多元参与，以尊重公民权，实现公共利益为目标，社会协调运作的综合治理模式。

一、新公共服务理论的核心价值及其基本内涵

新公共服务理论的核心价值理念在于政府应该把政策制定同服务提供分开，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社会、公众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。其基本内涵包括：

1.服务于公民，而不是服务于顾客

公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集，因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是应着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。换言之，就是要求政府为公民提供他们所期望的“便利”、“保障”、“可靠性”、“个人关注”、“解决问题的途径”、“公正”、“财政责任”、“公民影响”等优质服务。

2.追求公共利益

新公共服务的核心原则之一是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。公共利益是目标而非副产品，公共行政官员必须建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。

3.重视公民权胜过重视企业家精神

新公共服务理论认为，致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。

4.思考要具有战略性，行动要具有民主性

政策的执行任务不仅应由政府中的人员去做，而且要使相关各方共同参与到政策方案的执行过程中。即满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。

5.承认责任并不简单

新公共服务理论认为责任应该基于这样一种理念，即：公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。它要求公共行政官员不要单独制定决策，应通过对话、讨价还价、公民的授权和基于广泛的公民参与的基础上，解决存在的问题并制定政策。

6.服务，而不是掌舵

对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。公共利益的形成基于共同价值准则的对话协商，因此，如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法，其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。

二、建设服务型政府是新时期中国行政改革的必然选择

目前，作为新世纪中国行政改革的主导方向和战略目标，建设服务型政府已成为从中央到地方各级政府改革的共识。经过近十年的改革探索和实践，服务型政府建设已经积累了一些成功的经验，从短期的效果来看，在精简机构、减少行政审批、简化办事程序、推行政务公开、转变服务态度和服务方式、提高服务效率等方面，也取得较为积极的成果。由此看来，建设服务型政府是中国行政改革的发展趋势，也是中国政府的必然选择。

1.建设服务型政府符合世界公共行政改革发展趋势

从历史的宏观视野来看，由统制行政到管理行政再向服务行政转变，乃是世界公共行政发展的大势所趋。在改革开放和全球日益一体化的历史背景下，毫无疑问地，中国政府行政改革和公共管理的理念和模式，也不可避免地、越来越多地受到来自于其他国家的公共行政态势的影响。因此，面对当今世界范围内的“服务行政”的改革浪潮，我国的行政改革不应该也不可能脱离全球公共行政改革的宏观背景和历史潮流，更不能与公共行政改革的趋势背道而驰。

2.应对“入世”挑战要求建设服务型政府

中国加入WTO，一方面，入世意味着中国要在更深程度和更广范围内参与全球化进程，另一方面，入世后，WTO所体现的成熟市场经济的诸多理念，也都须在中国政府的管理体系中得到体现和保障，要求其在WTO框架内做出并兑现其承诺，其核心是由管制走向服务。换言之，政府不应当成为市场经济运行的直接主导控制力量，而应把主要职能定位在服务上，即为市场经济运行提供良好的制度、规则和秩序，为经济社会发展创造良好的服务环境。

3.建设服务型政府是中国政府的内在价值诉求

建设服务型政府是由我们党的性质和我国人民民主专政社会主义国家本质所决定的。从毛泽东同志早就倡导的“全心全意为人民服务”，到邓小平同志的“三个有利于”和“管理就是服务”的深刻论断，再到新的历史条件下江泽民同志的“三个代表”重要思想、胡锦涛同志“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的精辟观点，以及新时期习近平同志“建设人民满意的服务型政府”目标的提出，“为人民服务”始终是我们党和政府的政治思维中的核心观念和一贯主张。这一主张反映在政府公共行政上，就要求政府转变过去重建设、轻服务的投资建设型治理模式，将更多的公共资源投入到公共产品、公共服务的提供上来，投入到公共教育、公共卫生、科技文化、社会救助、社會保障等各项社会事业中。

三、当前政府建设服务型政府的路径探析

新公共服务理论所体现的通过民主治理模式重构的改革途径，为我们服务型政府建设指明了前进的主导方向。

1.转变政府职能，强化政府社会管理和公共服务职能

新公共服务理念下的政府是服务型的政府，政府行使职权的目的在于为市场经济和社会发展服务，扮演非“掌舵”也非“划桨”的角色，政府职能界限更多存在于弥补“市场失灵”和社会自治能力不足的地方。具体而言，第一，政府要向市场提供不宜市场来提供的公共物品，如：公共安全、公共设施、公共服务等。第二，要处理好政府与市场、政府与社会的关系。政府主要是制定公平的规则，加强管理，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用等等。第三，明确政府职能定位。只有进行政府职能定位、合理界定政府管理经济的范围，加快促进政企分开、政社分开，才能使企业成为独立的市场主体，使公民和社会组织成为独立的自治主体。

2.倡导民意主导下的合作秩序

新公共服务理论认为在社会公共领域应更加强化合作理念和合作秩序建构，主张应重新调整政府与社会、与民众关系，打破政府与社会、与市场的“零和博弈”的二元思维，强调公民本位，倡导建立平等对话、沟通协商基础上的多元合作秩序。现代社会治理是政治国家与公民社会的合作、公共机构与私人机构的合作，是参与治理的各方持续相互协作的过程。扩大公民参与社会治理，内在地要求构建多元社会治理主体之间的合作与互动机制，建立起自愿平等的合作关系，这些都必然要求政府转变职能。因此，我们的服务型政府建设，更应倡导合作理念，通过有效的合作网络的制度化建构，将各种社会资源导入国家和社会发展的行列，推动公共领域服务价值导向下的合作共治。

3.推进行政民主化进程

随着现代民主观念的广泛传播和公民民主意识日益觉醒，突破以选举为主要形式的政治民主的局限而走向更为广泛的行政民主，让公众广泛参与到与自身利益息息相关的政府治理过程中来，成为时代发展的客观趋势。通过这种行政民主化改革来启动和推动服务型政府改革进程，也是我们推进服务型政府建设的根本途径。换言之，就是要在政治民主的制度框架内，通过积极推进行政民主化建设，重塑政府与社会、与民众的合作理念，强化公民的民主参与、民主管理、民主决策和民主监督。从制度设计上，依法保障民众广泛地参与到国家和社会管理过程中来，通过民主导向的制度化合作网络建设，让民意主导的服务理念，渗透到整个国家政治和行政体系的制度架构和运作过程中。

4.提高公务人员整体素质

政府服务水平高低与公务人员素质直接相关，现代服务型政府的构建，无疑对公务员的素质提出了更高要求。要提高公务员的整体素质，首先，就是要摆脱“官本位”思想的历史包袱，放弃当官发财的思想，树立为民服务、乐于奉献的意识。其次，公务员还要有“通才”素养与能力，适应变动的社会经济和政治生活。再次，公务员除了对上级负责外，还要受到法律、政治规范、社会道德、职业伦理和标准等责任的约束，这是建立公民与政府良好合作关系的重要基础。最后，要对公务员进行美德教育，强化服务理念。唯有如此，才能从根本上提高公共服务的质量与水平。

针对当前我国一些地方政府在推动服务型政府建设过程中存在简单化倾向的思想误区，必须加以纠正。服务型政府建设作为中国政府改革发展的主导目标，不应限于策略性的应对措施，而应体现出整体性推进的内在逻辑，应该是“以人为本”理念的制度架构和制度延伸。服务型政府建设是一个复杂的系统工程，加强服务型政府的理论研究，进行系统性的改革制度设计和规划，对于服务型政府建设而言同样重要。

参考文献：

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·V·登哈特著；丁煌译.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：42，62，80，99，114，134.

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