迪庆藏区银行业应急建设现状、存在问题及思考

中国人民银行迪庆州中心支行办公室课题组

（中国人民银行迪庆州中心支行，云南 迪庆 674400）

课题组组长：朱燕

课题组成员：苏清(执笔)、七春花、熊继平

近年来，随着金融应急事件及各类自然灾害，社会公共突发事件的频发，给银行业金融机构的自身发展及应对提出了较大地挑战，迪庆藏区自然及地理环境特殊，加之维稳任务重，属于地震、冰雹、泥石流、雪灾及其它社会事件易发地区，面对有关突发事件，如何较好较快地处置和应对，发挥好金融机构应有的作用和功能，具有重要的现实意义。人行迪庆中支通过实地调研及问卷调查，重点对当前迪庆辖区银行业金融机构应急建设现状、存在问题进行分析，并提出几点思考,以便今后提升工作。

一、银行业应急建设的重要性及现实意义

金融在地方经济社会发展中具有举足轻重的地位。从近年来国内、省内有关突发事件应对处置情况看，重大自然灾害或其它突发事件后，金融部门尽早启动应急响应，积极配合有关部门做好应急处置工作，重点保障各类应急资金汇划及时到位，各类金融服务正常运转，力保金融稳定，将金融服务及特殊的应急处置覆盖在整个应急事件全过程，较好地发挥了金融部门，特别是银行业金融机构的作用。从国内及省内典型的事例看，2008年5月12日四川汶川发生8.0级大地震，四川各金融机构较好地发挥了震后应急处置及金融支持恢复重建的作用，为抗震救灾“输血造血”，促进了灾后重建等各项工作有序推进。2012年9月7日，云南昭通彝良县发生5.7级地震，当地金融机构在震后及时启动应急预案，开通资金汇划绿色通道，恢复和加强基层服务网点服务，调拨应急现金，核查贷款人抵押物受损情况等综合性措施，有力保障了人民群众财产安全及正常生产生活。这些成熟的做法和经验较好地体现了银行业金融机构对突发事件的认识，日常工作中坚持应急建设，加强机制及预案建设，加强应急演练，保障了应急处置的及时高效。从意义层面看，银行业自身应急建设是应急处置的前提和基础，应急建设的水平和质量决定了应急处置的效果。因此，银行业应急建设工作对于金融应急，对于配合完成各级各类应急突发事件工作，提供金融服务，维护金融稳定具有重要的意义。

二、迪庆藏区近年银行业应急建设基本情况

（一）银行业金融基础建设及投入情况

金融基础建设（主要指机构、网点、人数、设备终端、支付点的建设）是应急建设的关键，直接决定了应急处置覆盖范围，服务半径及处置成效。截至2015年6月末，迪庆州境内有农业发展银行、工商银行、农业银行、建设银行、中国银行、富滇银行、邮政储蓄银行、农村信用社和香格里拉渝农商村镇银行9类银行业金融机构和14家小额贷款公司、1家担保公司、9家保险公司，共有16个县级金融机构，68个银行业金融服务网点，从业人员人数818人（见图1），金融服务网点密度为0.0031个/平方千米。全州自助机具布放数为2857台，其中：ATM机178台；POS机具2466台，其他自助服务终端213台。刷卡无障碍示范街累计建成3条，覆盖全州各县市。累计建成惠农支付服务点268个，实现全州80%以上的行政村覆盖率。同时各银行业金融机构结合实际，利用先进的电子化服务渠道和产品，积极采取开设服务网点、流动服务、改善支付环境等有效措施，不断改善金融服务环境。在应急物资方面，辖区各机构配备应急物资方面比较欠缺，除系统及网络方面有发电机、备机外，其它方面的救灾物资较为紧缺，在应急资金划拨方面，30%的机构在年初财务预算资金安排中，预留一定比例的资金为应急专用。

（二）银行业金融机构应急机制建设情况

从调查情况看，迪庆辖区银行业金融机构具有应急管理或工作归口部门（例如：人民银行应急管理部门设在办公室，负责应急管理统筹协调和工作推进；农发行迪庆州分行应急管理部门设在办公室，中行迪庆州分行设在监察部，富滇银行香格里拉分行设在综合管理部，香格里拉县农村信用社设在安全保卫网络科技部）；各单位根据实际，成立了应急工作领导小组，并明确了领导小组及成员职责（例如：工行迪庆分行银行成立了分管行长、部门负责人，专职及兼职人员配套的领导小组；农行迪庆州分行在分管行长为组长下，把各部门负责人纳入应急成员，渝农商村镇银行设立了兼职应急工作及政务值班制度）。应该说，各机构均能结合实际，明确应急管理工作部门，成立应急管理工作领导小组，应急机制基本具备。

（三）银行业金融机构预案建设情况

调查显示，在被调查10类银行业金融机构中，仅有1家机构制定了应急总体预案（人民银行迪庆中支制定了总体预案），其它各机构主要侧重于专项预案（例如：商业银行方面，农发行迪庆州分行有消防等7个专项预案，工行迪庆分行制定了防抢劫应急预案等7个专项预案，农行迪庆州分行有营业网点防范暴力抢劫银行等12个专项预案，中国银行迪庆州分行有营业网点挤兑突发事件应急预案等13个专项预案，建行有防火灾等6个专项预案；地方法人金融机构方面，香格里拉县农村信用社有营业场所突发事件处置预案等10个专项预案；香格里拉渝农商村镇银行ATM机突发事件处置预案等11个专项预案）。从应急预案建设看，各机构分2个层面制定预案，一方面是按照各自上级行制定的应急预案执行，另一方面是对专项工作应急预案，结合自身实际，制定具体预案。就预案内容看，各金融机构已建成的应急预案基本围绕四个方面的情况：一是针对地震、火灾、水灾等自然灾害方面，二是针对业务发展及经营运行中的系统及网络安全保障方面，三是针对营业场所及安全防卫方面，四是针对维护自身金融及业务运行稳定安方面。总体而言，辖区各银行业金融机构应急预案建设既有共性又有差异性，预案数量及内容方面也各有差异。

（四）银行业金融机构应急演练情况

2012年起至目前，辖区各银行业金融机构应急演练情况具体如下：香格里拉辖区银行业金融机构累计组织开展应急演练30次。其中：农发行迪庆州分行开展2次实战演练（涉及防暴、消防、地震），工行迪庆分行开展4次实战演练（涉及反抢劫、防爆、防骗），农行迪庆州分行开展9次实战演练（涉及反暴力抢劫、防盗窃、防火、款箱交接、押运），中行迪庆州分行开展4次实战演练（涉及抢夺客户资金、恐怖袭击、消防、地震），建行迪庆州分行开展2次实战演练（涉及挤兑、防火应急），香格里拉渝农商村镇银行开展2次实战演练（涉及反抢劫、火灾应急），香格里拉县农村信用社开展3次实战演练（涉及防抢劫、防爆、自助设备取款抢劫），富滇银行香格里拉分行开展3次演练（涉及防绑架胁迫客户取款、消防灭火），邮储银行香格里拉县坛城支行开展3次实战演练（涉及款箱交接、消防、不法分子袭击）。另外，辖区德钦县、维西县县域金融机构7家，累计开展了15次演练（涉及地震、消防、防抢劫、网络安全）。从演练效果看，基本达到了预期目的，检验了预案可行性和操作性，提高了工作人员应急处置意识和能力。

(五)近年来银行业应急处置情况

1.银行业联合处置应急情况。⑴全力做好“8·31”抗震救灾工作。2013年8月31日上午8时04分，云南省迪庆藏族自治州香格里拉县、德钦县、四川省甘孜州得荣县交界处发生5.9级地震。地震已造成迪庆州3人死亡，38人受伤，19个乡镇11.2万人受灾，房屋倒塌596户，5826间，紧急转移安置19993人次。金融系统主要采取四项措施，全力配合做好应对抗震救灾工作。即：全面排查金融机构自身人员、财产受灾受损情况，做好重要资产及设备管理；立即恢复并加强灾区金融基础服务，确保现金供应，业务正常；加强受灾个体贷款情况清查登记；制定灾后金融支持恢复重建相关工作。⑵金融系统联动加强独克宗古城火灾应急工作。2014年1月11日凌晨1时37分，云南迪庆香格里拉县独克宗古城发生火灾，据统计共造成古城3个社区246户受灾，烧毁房屋343栋，未发现人员伤亡情况。各金融机构采取有效措施形成整体合力加强灾后金融服务相关工作，确保辖区金融运行稳定，及时提供高效便利的金融基础服务。即：及时开展风险排查，加强网点现金业务，启动金融民兵应急队员救灾，开展信贷受损情况调查，加强系统安全生产管理及维稳工作，加强网络舆论工作的引导，要求做到不信谣、不传谣，坚决守牢安全底线。

2.分机构应急处置情况。⑴人行迪庆中支抗旱应急。2013开春，迪庆辖内一直持续高温少雨天气，较历年同期降水量相对偏少，气温偏高，小春旱情极其明显，农业旱灾情况十分严峻，人行迪庆中加强金融支持抗旱及春耕工作，发挥好支农再贷款的引导作用，加大支农再贷款对春耕抗旱工作的支持力度。⑵农行迪庆州分行“8·31”地震应急，快速启动应急元，采取有力措施，在一定程度上减少了突发事件对业务系统的影响，降低了风险。⑶香格里拉县农村信用联社、德钦县农村信用联社“8·31”地震应急，因香格里拉尼西乡、德钦县奔子栏镇发生5.9级地震，以上2个机构都第一时间赶赴重灾区尼西乡、奔子栏镇信用社处置受灾情况，主要是贴出公告，检查信用社固定资产、系统设备、现金、印章、档案等受损情况，配合乡政府开展抗震救灾工作。

三、应急建设存在的问题

（一）经调查存在的主要问题

1.各机构应急工作组织领导有待加强。调查发现，在应急工作组织领导方面，辖区银行业金融机构各家在明确分管领导、工作部门及成员部门、日常工作人员方面存在差异。有的机构具备统一的组织管理机制，按照上级行统一要求，配有一套完整的应急组织机制，有的机构相对简单，仅明确了一些工作部门和兼职人员，有的机构因人员调整和变动后，未能及时补充调整应急管理人员。各机构在自身业务经营活动过程中，对应急工作重视程度还不够，主要体现在单位研究部署不够，工作机制建设、制度建设不够，专职人员配置不足等方面。在银行业联合处置应急方面，仅有人民银行建立的金融稳定协调机制，金融机构突发事件应急处置两个机制，银监局成立了金融民兵应急分队，这些是银行业联合处置应急的机制保障。

2.应急预案建设、演练、评估相对滞后。预案建设是应急建设的关键，也是提高和处置应急工作水平的前提。调查认为，尽管银行业各机构都相应建立了专项预案，用于应对和指导日常业务及经营行为中可能出现的突发情况，但各机构反馈的意见建议中，仍然认为自身在应急预案建设方面工作力度不够，预案体系性不强。从演练角度看，银行业各机构演练情况良莠不齐，有的机构针预案和可能出现的应急情况进行专门的演练安排，每年都有序组织相应的演练，有的机构演练流于形式，未能主动设计和安排，出于完成任务而简单组织演练，有的机构演练过程未能按照预案进行，有的机构开展演练次数、质量较差。从演练后预案评估完善看，这个环节非常薄弱，调查发现，银行业各机构90%机构未能在演练后对预案科学性、合理性、指导性进行完整评估和分析，预案制定后，长期不进行修订完善。

3.应急人才队伍建设跟不上。应急管理工作人员配置建设是短板。调查发现辖区95%金融机构未配备专职应急管理人员，一般都是在办公室、安全管理部、风险部等相应的部门安排兼职人员从事应急管理工作。当前从事应急管理人员85%的认为自身不具备应急管理相应管理素质和学识，对应急管理工作范围、内容、要求不够熟悉，辖区应急人才队伍缺乏，对应急工作能力素质不够。

4.缺乏专业性的应急管理工作指导培训。针对应急管理各机构领导或人员是够参加过专业培训问题，调查显示，目前各机构从事应急管理相关人员共有75人，仅有8人通过远程培训或现场培训的方式进行过培训，占比为11%；仅有2个机构参加过其上级行组织的专业应急培训，其它机构未能参加过培训指导。

5.银行业应急协调配合有待加强。本次调查提出了如何看待银行业应急问题，从调查反馈情况看，被调查机构中14家机构认为当前辖区银行业整体应急处置协调配合不够，缺乏必要的机制和平台，日常工作中更是缺乏必要的沟通联系，相互的应急建设情况中好的做法、经验难以借鉴推广，各机构彼此之间不了解应急工作情况。银行业监管部门在牵头联系各机构方面工作成效不高，不利于银行业整体应急应对。地方党委政府对银行业金融机构在应对地震、火灾等突发事件中，缺乏必要的指导帮助，更多的下要求和任务。

四、对今后加强和完善辖区银行业应急工作的思考

（一）加强对金融突发事件的预警

随着经济社会的发展变化，金融业改革不断推进，各项金融新业务呈出不断，与金融相关的突发事件不断增加。例如：金融机构破产倒闭、金融集体挤兑、金融网络故障、金融诈骗等事件不断频发。这给金融业、金融从业人员、金融安全、金融稳定提出了新的挑战。这些挑战要求我们银行业金融机构要不断提高对金融突发事件的预警，提高应急基础设施投入，将应急工作纳入重要工作，加强对日常及基础工作的部署安排，有针对性地、创造性地开展工作。

（二）加强《银行业突发事件应急预案》学习

目前银行业执行了应急法律法规主要是2007年公布实施的《突发事件应对法》，2005年国务院印发的《国家金融突发事件应急预案》，2005年银监会印发的《银行业突发事件应急预案》以及各金融机构总行、分行制定的相应的应急规章制度、内部管理规定、规范性文件。从调查情况看，各机构对现在执行的有关金融、银行业突发事件的应急预案不够熟悉，因人员变动或其它因素所致，对银行业突发事件应急预案学习不够。在此有必要强调，各银行业金融机构要加强对金融、银行业突发事件有关应急预案的学习理解，掌握必要的流程和要求，为处置各类金融应急事件提供保障。

（三）因地制宜，加强自身应急建设

从调查情况看，迪庆辖区银行业金融机构及其分支机构在迪庆发展经营情况大小不一，在应急建设过程中，各机构需要加强和解决的问题也有差异。因而需要各机构认真对自己的应急工作机制、应急预案体系、应急演练情况、应急物资保障等情况进行系统性地评估，对发展经营过程中，可能出现的金融应急事件、自然灾害及其他社会应急事件进行分析判断，要建立符合自身情况的应急管理模式，提升自身应急处置能力水平。

（四）构建良好地沟通协调机制

对于银行业金融机构联合应急需要确定牵头部门，统一组织领导银行业参与金融突发事件、自然灾害、地方上突发事件的应急处置，搭建沟通交流平台，相互增加学习，共享经验，促进共同提高，从而提高迪庆藏区银行业在地方上应急处置水平，这样才有利于保护金融机构本身资产安全，维护辖区金融稳定。