环境公共产品的政府责任主体地位和边界辨析

陈晓永，张 云

（河北经贸大学 经济研究所，河北 石家庄050061)）

一、引言

公共产品，简称公共品，瑞典经济学家林达尔是最早提出这一概念的学者。伴随工业化和城市化浪潮，人类面临严峻的环境危机，作为公共物品的环境资源遭到严重破坏。与此相随的环境公共产品政府责任，作为一种宏观层面的制度安排，被看作市场经济条件下政府弥补市场失灵、履行社会职能的有效手段。政府是环境公共产品提供者的理念主要源于以下三方面原因：其一，环境权是公民的基本权力。公民环境权作为“天赋人权”具有法定性，是不可剥夺、与生俱来的基本权力。“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”“享有其健康和福利等要素不受侵害的环境”。[1]其二，国家跟人民的契约关系。国家行使公共管理的权利来源于人民的让渡，国家承诺行使这些权利为人民谋福，因此，承担环境公共物品的生产、供给责任是政府的天职，责无旁贷。其三，环境公共产品的外部性特征。空气、水、海洋、臭氧层、地下水流域与水体资源、牧区、森林及灌溉渠道等环境公共产品由于公共的性质，物品使用中可能存在着“拥挤效应”“过度使用”、自然垄断及信息不对称等外部性问题，政府作为社会公共利益的代表，可以采取庇古税①、许可证交易制度和管制等方法进行公共修正。因此，无论政府秉承何种价值理念，从公民环境权、国家存在的意义及环境外部性等诸多因素考量，实践中对于纯公共产品（灯塔、环境保护、国防、外交等）的生产与供给，都必须由政府来完成，其他群体或个体显然无力承担。而介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品（也称为公共资源），由于存在非排他性或竞争性不足、不充分，使得其在解决了某些技术性问题后，给市场化（私人供给、企业等）提供了可能。

二、环境公共产品的理论内涵

从公共经济学观点看，环境公共物品是一种公共资产。具有两个基本特征：（1）消费不可分性或无竞争性（non-competitive）。如果是私人产品，一个人消费后，其他人就无法消费了。公共产品则不同，公共产品一旦提供后，任何人对该产品的消费都不影响其他消费者的利益，更不会影响社会利益。（2）消费中无排他性（non-excludability）。私人产品通过交易可轻易排斥他人消费这种产品，而公共产品的消费是集体进行的，其效用在不同消费者间是不能分割的，这种不可行性体现在或者技术上不可行，或者分割成本太高昂以至于不可接受。正是基于以上属性，Paul A.Grout和Margaret Stevens（2003）从市场失灵需要政府干预的视角来定义环境公共产品：“公共服务是指给公众提供具有如下特征的任何一种服务：在这些服务的提供中存在着潜在的、严重的市场失灵，这说明了政府干预的合理性，政府干预的方式包括生产、资助和监管。”[2]

有关政府在环境公共产品中的责任边界、角色行为变化，大致可以用四种模型来描述。一是亚当·斯密的“守夜人”假定。主张经济自由主义，将政府职能局限于最小范围，仅充当“守夜人”角色。二是“干预之手”模型。萨缪尔森等西方福利经济学家认为政府“守夜人”的职能无法维持市场经济秩序，认为只有政府是公共产品的唯一提供者，以此纠正“市场失灵”。三是“掠夺之手”模型。该模型延续了布坎南和塔洛克等人开创的公共选择理论，将来自个人间相互交易的收益概念移植到了政治决策领域中。认为由个体所组成的政府，也是理性的“经济人”，政府在决策选择时有可能会违背公众的民意而趋向于“自利”，甚至出现政客和官僚们的“寻租”行为。四是公共池塘资源模型。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）研究了瑞士小型牧场及众多小规模公共池塘案例，运用新制度经济学原理和实证分析方法，证明了在公有化和私有化之间存在着第三种治理模式：公共物品的共享者们可通过自组织②实现自主治理，即多中心共治。由此实现国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等利益共享者之间的合作与良性互动。[3]

以上模型描述的政府职能定位虽然并不相同，但毫无疑问，政府处于核心地位，政府是真正的管理者、协调者和引导者。《世界银行1997发展报告》结论认为：“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么以及如何最好地做这些事情。”[4]

当前，世界各国政府职能都在扩张，其中一个重要方面就是扩张社会职能，加大治理环境，优化公民生存空间，但现实却是全球生态环境问题越来越严重，各国民众对面临的环境现状也越来越不满。盖洛普民意测验2000年曾做过一项调查，结果表明：接受调查的60个国家中有55个国家的大多数人认为他们的政府在环境方面做得不够。由此看来，政府被认为是解决环境问题责无旁贷的第一责任人，却又面临“政府的失效”，是一个世界性的难题。

中国正处在社会转型期，社会转型首先要求政府转型。在环境公共服务领域，一方面，公共产品市场化模式逐步引入并成为资源配置的重要机制；另一方面，政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本的问题，有着自身不可克服的缺陷。本文即沿着这一理论逻辑对政府在环境公共服务中的责任与边界进行分析。

三、政府在环境公共产品供给中的责任与边界界定

（一）政府在环境公共产品供给中的角色定位

1.财政支出责任。环境公共物品资金供给主体不外乎政府、市场及第三方三种方式。由于公权力的强大，再加上环境治理是一项投入很高、收益很慢的艰巨工程，任何单位和个人的力量都是十分有限的。因此，在环境公共服务提供过程中，政府是决定性因素。只有政府才能成为环境公共服务支出的主体角色。世界各国实践也表明，不论是发达国家还是发展中国家，政府主导的环境公共支付都是主要的治理手段。特别是对于污染成本和社会损失难以估量的污染行为、或者污染和受害情况难以预测，通过自我救助或其他途径难以实现的不可预见性污染等，国家财政承担支出尤为重要。

2.制度责任。制度责任是指政府作为环境公共物品供给方所做出的制度安排和应承担的责任。按照科斯等人的观点，制度的作用在于规制人们之间的交换关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作的因素减少到最低程度，促进个人收益与社会收益的一致性。一项制度设计能否达到预期目标，取决于制度执行的交易成本。通过交易费用概念，科斯实际上也提出了一个“制度效率”问题，即根据交易费用的高低，可以分析一个制度内部运行效率的高低，可以对不同制度（不同组织）之间的优劣做出比较。目前中国很多环境问题产生的根源在于制度的缺失或者非制度化。有数据表明，高污染企业1吨废水的治理成本不超过两元，偷排一天的净收益一般都在数万元以上，而地方环保部门罚款限额最高不能超过10万元。极低的违法成本致使企业宁可认罚不愿治污。[5]由此可见，建立更为合理有效的政府规制和政策导向，引导和固化企业对未来的预期，约束和激励其主动改变发展方式是政府的基本责任。

3.监管责任。监管责任是指政府对环境质量的监督、管理以及引领、整合责任。环境监管是政府的重要职责，加强环境监管是有效解决环境问题的根本手段。中国引进市场化模式之后，通过政府对其他社会组织的授权和授能，环境公共产品生产与供给呈现出主体多元化、手段多样化等特点，但同时环境资源作为公共物品遭到严重破坏，公共环境利益出现减量而非增量，多年来巨额投入、运动式治理并没有从根本上改变这种困局，陷入内卷化③困境。这其中，政府环保监管责任缺失是一大诱因。

（二）存在的局限及现实问题

1.责任主体之间：边界模糊。中国对政府环境责任规定的依据主要体现于两部法律中。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。很显然，上述法律法规的内容仅是原则性框架，没有具体的实施细则，在实践中不具备可操作性，由此造成各级政府之间、同级政府之间以及同级政府各部门之间权限的分配及责任承担边界模糊，责任主体难以认定。这主要表现在：（1）中央政府与地方政府之间信息不对称。中国的改革是在地方分权化的经济环境中进行的。目前环境管理权由原来的中央集权逐渐向地方政府分权。环境管理权力的下放和分散，极大地改变了以往中央集权垂直控制模式下那种被动执行政策，消极执行命令，不独立思考和行事，出了问题负不起责任的行为模式，但是同时出现了环境管理信息不对称的问题。作为代理人的地方政府作为环保第一责任人，在环境监管中有着先天的优势，处于主导地位，拥有大量信息，作为委托人的中央政府则拥有少量或“碎片化”信息。由于中央政府与地方政府之间存在这种信息不对称以及双方利益诉求的差异，地方政府就会利用其信息优势做出不利于中央政府目标利益的决策行为，绕过中央政府的监管或变通政策来逃避环境管理责任，出现“逆向选择”和“道德风险”等问题。此外，信息不对称也使得中央政府难以确切知道地方环境污染事件的真实情况，增加了决策错误的风险成本，而决策过错责任主体则很难界定。（2）地方政府之间的权责不明确。典型例子为流域内水环境治理。流域上下游之间是联系十分紧密、生态关联性很高的有机整体。但在流域的管理上，却是按行政区域被人为地割裂开来，地方政府作为理性经济人，都有各自的利益诉求。如京津冀共处一个生态单元，共享一地自然资源，同处一个海滦河水系，由于京津冀三地发展阶段不同，“京津要生态、河北省要财政、环京津地区29个县、266万人口的经济发展塌陷区要致富”。这种基于不同目标的利益诉求，往往背离区域性环境治理尤其是水流域环境治理的总体目标，进而影响区域协同发展。（3）同级政府不同部门之间的权责不明确。环境保护涉及到水、大气、土壤等多个方面污染防治，是跨系统、跨部门、跨业务的综合系统工程，必须明确各自的职责，但由于历史原因及环保工作本身的复杂性，环境保护工作往往是职能交叉重复，各自为政、互相推诿。典型如水环境管理中的“九龙治水”。2007年太湖与江苏沭阳水污染事件，2006年湖南岳阳砷污染事件，2005年松花江重大水污染事件、北江镉污染事故、重庆綦河水污染……一桩桩触目惊心的水污染事件，无不暴露出我国江河治理能力的低效与管理权界的模糊。这种“谁都管”“谁都管不了”“谁都不负责”的权力共享而责任泛化等问题，显然不能达到帕累托最优，④政府失灵也就变得理所当然。

2.责任分布上：“行政”为主导。在不同国家，“政府主导”有不同的体现，这本身也是政府履行社会管理职能的重要方面。改革开放以来，中国将政府干预与市场经济相结合，确立了政府主导型经济发展模式，也由此造成环保领域的“政府依赖型”。主要体现在：（1）用行政权力凌驾、干预或代替立法权力，把法治手段与行政手段混在一起，把环境监管与环境行政等同起来。如地方政府为发展经济而干预环境司法诉讼案件、环境诉讼案件中的“行政调停优先”以及环境公益诉讼制度滞后等。（2）环境污染突发事件预警应急管理方面，参与主体仍停留在政府单中心模式。发达国家提倡参与主体多元化，危机应对网络化，合作协调区域化。日本提倡“自救、共救、公救”的理念，由包括居民、企业、NGO、NPO在内的社区和政府共同组成市民自主应急组织和企业自身应急体系。美国建立了联邦、州整体联动机制，并通过公民团的组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识。中国目前有关环境突发事件的应急处理大多采取“会战式”的污染控制行动，主要依靠行政系统力量，市民和企业参与较少，社会应对能力薄弱，区域性预警应急体系也没有完全建立起来。

3.责任履行上：“越位”与“缺位”并存。“越位”集中表现为在环境行政管理执法过程中，政府行政权力向社会领域的扩展和增强，政府运用行政权力进行行政干预，以权代法、以言代法，存在对立法权、司法权、公民环境权力侵蚀等问题。“缺位”意味着政府对自己的一些本源责任履行不充分或不履行。（1）政府环保投入欠账和不足。中国环保投入长期只占GDP比重不到2%，仅达到控制污染所需投入的底线，与西方国家污染治理高峰期以及中国污染治理的实际资金需要相比，环保投入欠账太多。中央和地方财政环保支出虽然由2000年的654亿元增加到2010年的1 443亿元，但在投资总额中的比重却由27.4%下降到21.7%，这表明社会资本越来越成为环保投资的主体。（2）监管手段落后，监管体制失灵。如目前的退耕还林（还草）等环境治理工程，应急处置多，长远治本少，忽略项目合法性、程序正当性、规划相符性以及生态补偿标准公众接受性等因素，同时忽视农民的自主参与和民间资本介入，导致出现效率低下、重建设轻管护、边治理边破坏等问题，缺乏可持续性。（3）对环境群体性事件的处理往往是被动反应，应对薄弱。近年来，全国各地发生多起环保维权群体性事件，几乎都是复制了忽视公众参与——批准和实施项目——民众集体抗议——项目被迫取消的博弈范式，反映了当前环境应急管理方面政府职能的“缺位”和由此带来的负面社会影响。（4）环境执法体制不顺。在执法监管中存在很多漏洞、盲区、真空地带以及缝隙，很多监管环节形同虚设，形成弱监或虚监，难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。

四、政府在公共环境治理中的制度安排

让市场在资源配置中起决定性作用，对政府在公共环境治理中的制度安排提出了更高的要求。其路径可以表述为：从直接管控（命令型）向自愿（间接型）转变，从独家治理到多元治理转变，从黑色治理到绿色治理转变，从黑箱（灰箱）治理到透明治理转变，由此实现政府之间、政府与民众、政府与企业之间集体利益的纳什均衡，最终实现利益共享者耦合互动的帕累托最优。

（一）树立整体政府理念，做好顶层设计，防止政策碎片化

整体政府所展现的是一种通过横向和纵向协调的理念与行动以实现预期利益的政府治理模式。公共环境治理作为一种过程和状态，不是中央集权，而是权利分解，本质特征是集体或联合决策。在现行体制下，刚性的行政壁垒构成了环境公共治理的体制藩篱，环保制度存在“碎片化”⑤的问题。纳入整体政府理念，有利于把顶层设计置于生态文明建设和新《环保法》即将实施的背景下进行统筹，重新取舍、安排、统合，形成合力，实现环境总体利益的协调。从当前看，首先应形成地方政府有权参与国家层面相关规划的环境管理体制。环境公共产品的自然属性和效用的共享性，决定了跨域规划对流域内各利益主体利益有潜在影响，跨域规划必须由各利益主体参与才能使其充分了解政策方向，从而调整自己的行为。但是，我国现阶段自上而下的环境管理体制是中央政府提出政策方向和制定总的法律体制框架，而地方政府则负责执行。这种体制很难得到地方政府内心的认同，以致无法调动其参与环境保护的积极性。我国大气和水污染防治地方性法规的滞后、地方配套资金的不到位，也从侧面反映了地方政府作为利益主体对跨域环境治理存在主观意愿上的不认同。因此，中央政府在制定跨域环境保护规划时，应广泛听取相关地方政府的意见，将地方政府纳入相关规划制定的决策层面，确保规划的科学性、合理性以及可操作性。

（二）加强环境治理政策工具研究，推进政府管理方式创新

我国现行的环境治理政策工具存在“国家的简单化”的问题。中国幅员辽阔、各个地区差别也很大，环境问题具有“共同又独特”的特性，各项具体政策都有很大的调整和改革空间，应设计更为精密化的环境政策工具。目前一些环境法律虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，形成“空中楼阁”，下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使得法律的规定难以操作。如中央转移支付的政策公平与政策效率问题。长江、黄河等大江大河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林（还草）工程对全国的生态安全至关重要，是国家财政进行生态补偿的重点地区。解决这些地区发展问题时，应保证实现中央转移支付的公平正义，设计更具制度刚性的激励政策以避免政策失败或政策“软化”。

（三）促进治理主体多元化，实现功能耦合

如前所述，过往对公地悲剧、反公地悲剧、囚徒困境、集体行动困境等有关环境污染外部性问题的矫正，学者们基本上按照庇古或科斯提出的解决方案，或者交给市场或者政府的国有化。但是随着时代的变迁，传统庇古解和科斯定理所受到的质疑变得越来越多：市场追逐自利不能解决一切问题，政府管理又往往会出现信息不对称、效率低下等问题。奥斯特罗姆提出的公共池塘管理模型已经证明了政府和市场之外还有第三条道路，即利益相关者按照契约性原则，以公共资源为前提和以信用为基础，自组织进行治理。这类制度安排既不需要像有些学者所主张的那种政府管制，也不需要把共同资源私有化，沿袭这一思路，还有一些学者也提出了类似的主张。戴维·汉密尔顿（2004）认为：“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”[6]美国教育家伯顿·克拉克提出了政府权力、学术权威和市场的“三角协调模式”，成为人们普遍接受的研究高等教育结构的方法论基础。[7]如果将此“三角理论”应用到政府公共管理领域，那么在社会大三角中，能够与“政府——权力”形成平衡关系的，一是“市场——资本”，二是“社会——公众”。政府和市场、社会的“三角协调模式”可以用图1的三角结构模型来表述。

图1 政府、市场、社会的“三角协调模式”

图1表明：在环境公共治理中，并不是在市场和政府中选择其一，而是市场、社会和政府三者必须结合起来才可能最有成效，这就是建立三角结构模型的核心指导思想。所谓政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，给市场和社会以必要的自由和成长。而雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein，1969）则从强调效用最大化、市场均衡和偏好稳定的三位一体视角，提出了“公民参与阶梯模型”（A Ladder of Citizen Participation model），藉此来解释环境保护中的公民行为问题。该模型针对某种具体环保活动中的公民行为（例如环境污染中人们的行为逻辑），把公民参与的有效性由低到高依次区分为八个阶梯，分别是操纵（manipulation）、治疗（therapy）、信息（informing）、咨询（consultation）、展示（placation）、合作（partnership）、授权（delegated power）、公众控制（citizen control）[8]。

以上相关理论的实践意义在于体现了利益相关者在社会生活中的“参与逻辑”。所谓利益相关者的“参与逻辑”，是指那些能影响组织目标的实现或被组织目标的实现所影响的个人或群体参与社会治理的过程。处于同一环境中的利益主体，各级政府、企业、社会组织、个人等均是利益相关者。作为理性人，无论是政府，还是企业和居民，均能够判断自己的利益目标和福利状况，并正确地选择能够实现自身利益最大化的行为。当前我国一些经济较发达区域，如长三角、京津冀地区人与资源、环境的矛盾越来越突出，普通民众为维护自身的环境权力，围绕垃圾填埋场或垃圾焚烧、污水处理、传染病防治中心、油气管道铺设、核电厂、高速公路、高铁及机场等带有负外部效应的公共设施选址问题，出现了愈发自觉和普遍参与的“邻避运动”（NIMBY，not in my backyard）⑥。典型个案有广州居民抗议番禺垃圾焚烧厂选址事件以及惠州居民抗诉深圳垃圾填埋场的搬迁问题，表明中国公民参与区域性环境事务治理的主动性、积极性及抗争性与日俱增。因此，政府对环境公共危机的认识应从“事件”转变为“状态”，化解环境公共危机的策略也应从“控制”转变为到“协同治理”。政府应清晰界定各类社会主体的权力与责任，进一步放松管制社会组织，支持非营利组织参与区域性环境公共事务，支持公民参与领域向区域环境公共事务拓展，并完善激励和监督机制，促进环境治理多元主体依法、高效、有序参与，逐步形成多元治理主体的协同与合作，实现功能耦合。从发展趋势看，如何结合中国公共环境治理的实践，构建多元化、多层次、网络状的环境治理组织架构，将是需要进一步研究的问题。

五、结论与展望

1.公共物品理论的现代扩展，为环境公共产品领域政府责任主体地位和边界的划分提供了经济学依据。环境公共产品的提供并非都是“囚徒困境”问题，利他主义和动态博弈的存在意味着正“外部性”合作的可能性；需要通过政府与市场、社会一起采取相应的政策干预措施来实现外部性问题内部化，最终实现利益相关者之间的互动协作与功能耦合。

2.与市场化生态补偿手段相比，基于政府行为主导的生态补偿在计入信息成本、监管成本以及社会成本后，成本相对较高，效率往往较低。目前，国际学术界重点关注如何利用市场机制解决生态补偿问题，以形成更为高效的生态建设与保育的可持续激励机制。

3.由于我国处在转型时期的制度并轨阶段，增加了政府在环境公共产品中更好地履行职责的体制困难，迄今一些最基本的问题（例如政府作为责任主体的地位和边界等）仍未能取得共识。现有成果多囿于环保等专题研究或林业、水资源等个案方面，相对缺少对此问题的系统研究；在生态补偿机制研究方面，多着眼于一般现状和对策分析，相对缺少对跨流域生态补偿机制的深层次理论探讨和有针对性的对策建议。笔者认为，今后这一领域研究的深化应从案例搜集与机制研究、生态补偿市场化机制作用的基础制度、社区参与与居民福利等方面入手。

注释：

①由英国经济学家庇古（Pigou，Arthur Cecil，1877-1959）最先提出。根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。这种税被称为“庇古税”。

②德国理论物理学家H.Haken从组织协同角度论述系统内部各要素之间的协同机制，认为从组织的进化形式来看，分为两类：他组织和自组织。如果一个系统靠外部指令而形成组织，就是他组织；如果不存在外部指令，系统按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，就是自组织。

③内卷化可以指一种现象，也可以指一种机理。美国人类学家盖尔茨Geertz（1963）最早使用这个概念来研究爪哇的水稻农业。无论在哪一种意义上使用“内卷化”概念，其所描述的实际上都是一种非理想型的制度变革形态，一个共同体或社会一旦定型于这种机理，就会既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，陷入诺斯所说的"锁定"状态，进入恶性的停滞不前。

④帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto Efficiency）、帕累托改善、帕累托最佳配置。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说，就是不可能再改善某些人的境况，而不使任何其他人受损。

⑤所谓“碎片化”现象，是指刚开始的时候某项制度非常精炼，但是随着社会发展，出现的问题增多，出现一个问题就修补一下制度，制度越修补越多，越来越繁杂，最后这些制度之间也出现矛盾，导致解决问题的效率低下，最终制度崩溃。

⑥“别建在我家后院”（Not in my back yard），五个字母的英文简称NIMBY（邻避），意指居民希望保护自身生活领域，免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰。在中国工业化、城市化进程中，邻避运动正成为一个潜在的冲突源。

［1］联合国.联合国人类环境会议宣言［R］.1972.

［2］Paul A.Grout，Margaret Stevens.The Assessment:Financing and Managing Public Services［J］．Oxford Review of Economic Policy，Vol.19，No.2，Sunner，2003，（2）.

［3］【美】埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物治理之道［M］．上海：三联书店，2000.

［4］世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府［M］．北京：中国财政经济出版社，1997.

［5］范仓海.中国转型期水污染治理中的政府责任研究［J］．中国人口·资源与环境，2011，（9）：2.

［6］David K．Hamilton.Developing Regional Regimes:A Comparison of Two Metropolitan Areas［J］．Journal of Urban Affairs，2004，（4）．

［7］【美】伯顿·克拉克.探究的场所——现代大学的科研和研究生教育［M］．杭州：浙江教育出版社，2001.

［8］Sherry Arnstein.A Ladder of Citizen Participation［J］．Journal of the American Planning Association，1969，（4）．