稳定的三角与规则秩序：跨国公司对经济安全影响的经济治理框架

范春辉

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京210023）

跨国公司引发的经济安全问题是经济全球化进程中受到广泛关注的议题，但基于“国家本位”的传统视角却遇到了越来越多的理论与现实挑战。经济安全强调经济决策的自主性、经济运行的均衡性及经济发展的可持续性，但却因跨国公司强大的经济实力、独特的组织架构和运行机制而受到制约，其实质是开放经济格局下规则体系的冲突和“失序”。因此，维护规则秩序是解决经济安全问题的基本条件，而建构以规则为导向的经济治理体系并提升经济治理能力则是实现这一目标的根本途径。

一、稳定的三角：一种经济安全的解释性框架

自经济全球化发轫以来，经济安全就成为广泛讨论的话题，并往往将其与国家的经济主权联系在一起。尽管研究视角各异，但大都将国家经济主权的削弱或丧失看作是国家经济安全受到威胁的主要表现形式。这种“国家主义”（nationalism）或者说“国家本位”（nation-oriented）的认知维度自有其合理性，毕竟在国际经济生活中民族国家（nation-state）还具有明确的主体地位，许多经济活动都是在国家的疆界内或是围绕国家展开的，不同国家的经济运行状况也是判断世界经济发展水平的重要依据。然而，在全球化深入发展的时代背景下，这种基于“国家本位”的经济安全解释框架正面临着诸多来自现实的理论困境。首先，全球化所确立的“超国家话语权”模糊了传统的国家边界，“国内事务与国外事务之间、内部政治问题与外部政治问题之间、一个民族—国家的主权与国际的考虑之间的区别，已不能再清楚地划分”。[1]如若过分强调“国家”的经济安全，则必然与全球化所追求和致力实现的治理框架产生矛盾和冲突。其次，日益强化的区域一体化正表现出某种“去国家化”的趋势，如欧盟、东盟这样的区域共同体以及正在通过各种自由贸易协定形成的经济共同体，更多地是以“共同体”而非“国家”的立场来处理区域内的政治和经济事务，单个国家的经济安全也在很大程度上依赖于这些共同体的整体经济安全。再次，也最为重要的是，经济全球化推进了市场经济的发展，市场机制发挥着资源配置的主导作用，并且在某种程度上已形成了“一个独立于国家的自主市场社会”，[2]这一市场社会有其内在的发展规律和机理，并不受国家意志的影响。而“国家本位”的经济安全解释框架则是以“国家利益”为出发点，暗含着以“经济安全”为名实施国家干预的政策导向，这反而有可能违背经济发展规律，扭曲市场机制，甚至使经济安全状况进一步恶化。

因此，在国与国之间经济关系日益紧密和依赖程度日益加深的现实条件下，需要对“经济安全”的解释框架作出必要的调整，而一种可能的方向是将建立在“国家导向”上的认知维度转变为基于“社会本位”（society standard）或“共同体导向”（community-oriented）的经济安全观。当然，这样的调整并非要否定国家经济安全的必要性和重要性，也并非是否定民族国家管理本国经济的经济主权，而是要拓展对国家经济安全的“边界认同”，以“共同体”的系统性和相互依赖性作为评判国家经济安全的原则和依据，以经济安全的“共同体共识”奠定国家经济安全的价值基础。这正如吉登斯（Anthony Giddens）所说，“今天，国族认同必须在一个相互合作的背景下才能得到维持，它们已不再拥有曾经拥有的包容性，陪伴在它们左右的则是对其他国族的忠诚感。”[3]

安全和发展始终是人类社会面临的首要问题，确保经济安全是社会共同体得以存续的本能要求，只是在国家出现之后，保障经济安全才成为国家职能的重要内容。从这个意义上来说，经济安全的地位并不会因国家政治制度、社会生活的组织形式、意识形态等因素的差异而有所不同，只会因不同社会的经济发展水平和资源禀赋条件而存在好坏之分。那么，如果在不考虑经济管理能力以及经济发展外部环境的条件下，一个共同体要实现经济安全需要满足什么样的条件？换句话说，如果将“经济安全”简单界定为不受外部势力的威胁，能够实现共同体发展所必需的资源要求，并为未来发展提供充足的经济基础，一个共同体的经济运行过程和结果应该达到何种状态才能被看作是“安全”的？

出于简化分析的考虑，假设存在一个完全封闭的社会共同体，拥有经济发展所需的各种资源禀赋且完全能够满足自身未来发展的需要，经济上自给自足且不与外部世界发生任何经济联系。在这样一个简化的分析场景中，该共同体完全不受外部经济环境的影响，按照自己的意愿管理内部的各项经济事务，且能够实现资源的供需平衡而不产生经济波动，并为未来的持久发展奠定充足的物质基础。毫无疑问，这是一种理想化的经济安全状态，即：实现经济事务的自主性、经济运行的均衡性和经济发展的可持续性，是一个社会共同体保障经济安全的三个基本的也是必要的条件。三个方面密切相关且相互制约，构成了一个“稳定的三角”，自主性是实现均衡性和可持续性的前提条件，均衡性是自主性和可持续性的基础条件，而可持续性则是实现自主性和均衡性的保障条件（见图1）。

图1 稳定的三角：经济安全的解释框架

如果将简化了的“稳定的三角”解释框架放在历史和现实的条件下来考察，可以看出，当满足经济自主性丧失、经济运转失衡及发展不可持续中的一个或几个条件时，往往也标志着一个经济共同体的经济安全受到了威胁。“稳定的三角”也不仅仅是静态化的描述性框架，它还是衡量一个经济共同体经济发展状况的动态化解释性框架，自主性关注经济调适能力，均衡性强调经济运行的动态过程，可持续性则侧重经济发展的持久程度，可以此来判断经济发展的健康程度和合理水平。而跨国公司之所以会对经济安全产生负面影响，也正是因为其“垄断性”削弱了政治权威的经济调适能力，其“外部性”加剧了经济运行的不均衡状态，其“多中心化”危及经济发展的可持续性。

二、不稳定的三角：跨国公司与经济安全

简化了的经济安全“稳定的三角”分析框架有严格的限定条件，如封闭的经济体系、充足的资源禀赋等，但现实格局却与之存在着巨大的差异。首先，全球化已成为时代的主题，在这样“一个（或者一组）体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程——可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量——产生了跨大陆或者区域间的流动以及活动、交往以及权力实施的网络”[4]中，国与国之间、共同体与共同体之间的联系日益紧密和相互依赖，开放经济与加强国际合作已成为推动经济发展的主导趋势。其次，全球化也是一个重塑经济竞争力的过程，“竞争力指的是一国商品参与市场竞争的能力”，[5]而其根本则在于组织和利用资源禀赋的效率。由于存在资源的“比较优势”，因此既充分发挥自身的资源禀赋优势又合理开发和利用外部的资源优势，就成为参与国际经济竞争并提升竞争力的重要途径。再次，恰如联合国前任秘书长安南所说，“一个更加自由的市场——特别是全球企业市场的形成——既要求加强和改善治理，又要求提高警惕性”，[6]全球化催生了“无国界”的市场体系，以普适化的“市场语言”打破了传统的经济割据，不受国家意志的左右并超越了国家权威的控制范围。

而跨国公司无疑是今天对经济安全产生影响的最活跃因素，尽管与早期的跨国公司相比，“现代跨国公司则低调得多”。[7]按照联合国跨国公司中心（Center on Transnational Corporations of United States，UNCTC）在20世纪80年代所下的定义，跨国公司“应指这样一种企业：（1）包括设在两个或两个以上国家的实体，不管这些实体的法律形式和领域如何；（2）在一个决策体系中进行运营，能通过一个或几个决策中心采取一致对策和共同战略；（3）各实体通过股权或其他方式形成的联系，使其中的一个或几个实体有可能对别的实体施加重大影响，特别是同其他实体分享知识资源和分担责任”。[8]尽管这一定义因没有考虑到技术变革导致的组织形态及运营过程的变化而具有某种时代的局限性，但却表明了跨国公司的核心特征，即跨国公司是一种超越民族国家政治权威管辖范围的、具有一体化经营战略和利益诉求的经济组织。

由于尚未形成真正具有约束力的全球治理机制，对跨国公司实施有效监管就成为当前各个开放经济体所面临的共同难题。针对这一问题尽管也提出了不同的政策主张，如强化跨国公司母国监管责任的“母国管辖论”和加强跨国公司驻在国监管力度的“东道国管辖论”，还有旨在提升国际政府间组织监管权能的“监管协同论”，但在实践中都难以取得很好的效果。由于存在政治制度、经济体制、经济发展水平、法律规范、政策偏好等方面的差异，基于国家权威的监管视角因范围所及并不能解决“跨国界”或“超国界”的监管问题，反而容易引发“监管杯葛”或“监管真空”，为跨国公司逃避监管创造条件。而出于经济的“发展主义”（developmentalism）价值取向和“去规制化”（de-regulationization）的现实诉求，也无疑进一步弱化了国家权威对跨国公司的监管权能。“监管协同论”强调对跨国公司的“共同管辖”，形成监管跨国公司的“利益共同体”并构建由各方认可和参与的“共同管辖机制”，也面临着由于参与各方利益导向的差异而难以达成“管辖共识”的挑战，即使如欧盟这样经济高度一体化的区域组织在监管跨国公司的问题上也难以实现一致行动。自20世纪90年代以来，越来越多的跨国公司制定“生产行为规则”（codes of conduct）并大多将遵守法律规范作为重要内容，但这只是“具有一定自我约束力的内部规则”，[9]是跨国公司为应对压力、改善社会公众的认知态度并借以提升国家权威认可程度而采取的“公关”策略，不具有明确的法律地位，并不能解决跨国公司的监管问题。

跨国公司的监管困境是多种因素共同作用的结果，除了监管权能和机制缺失这样的制度化因素之外，跨国公司自身的利益实现机制和组织运行机制也发挥着重要的作用。而随着经济开放程度的不断提升，跨国公司对经济事务的参与和渗透也越发深入，由自主性、均衡性和可持续性所维系的经济安全日益表现出“不稳定”的状态。

经济利益始终是跨国公司追逐的首要目标，“利润变成了公司政策的直接的、唯一的、统一的、数量上的目标，公司合理性的试金石，公司成功的尺度”。[10]现代跨国公司理论的研究表明，跨国公司具有的垄断优势是其进行海外投资、控制资源和市场并实现自身经济利益的根本保证。现代跨国公司的垄断优势体现在先进的生产技术、雄厚的资本、高效的生产能力、合理化的管理体系、庞大的组织规模及完备的产业链等多个方面，并以此形成系统化和规模化的经营网络，影响资源配置格局和国际市场供需平衡。不论是出于无奈之举还是有意为之，经济开放就意味着向众多具有垄断优势的跨国公司开放内部市场，这也是融入国际市场的必要条件，因此吸引和接纳跨国公司的程度已被普遍看作是经济开放程度的重要指标，跨国公司较为活跃的经济体也往往具有较高的开放程度。在此过程中，跨国公司凭借垄断优势将几乎所有的经济体都纳入其全球产业链，并通过组织的内部化过程进一步推动了全球统一市场的建设，以追逐经济利益的“自主性”削弱了单一经济体调控经济事务的自主性。尤其是对于那些缺乏健全的经济管理体系和能力的发展中经济体来说，经济自主性的丧失则意味着被“边缘化”或落入经济“被殖民化”的陷阱。

借助内部化（internalization）的运行机制，跨国公司得以有效规避不同市场间的风险，“内部化就是建立企业内部市场，利用企业管理手段来协调企业内部资源配置与产品交换，避免外部市场不完全对企业经营的影响”。[11]跨国公司内部化的主要表现形式就是原材料、技术、资本等要素在其组织体系内的配置和重新组合，这有助于实现其在全球市场上的内部均衡。遍布全球的经营网络和强大的资源调配能力是跨国公司实现内部化的前提条件，与之相比，以国家或区域一体化为基础的经济共同体则明显处于不利的地位。尽管经济开放和世界市场的发展为利用内外两个市场整合资源提供了便利条件，但由于地域、组织和体制等方面的限制因素使单一经济共同体在资源整合方面普遍存在着“比较劣势”，自主性和灵活性往往受到很大的制约。由此造成的结果是，跨国公司内部化的“超区域化”均衡削弱了单一经济共同体内部经济资源的“区域化”均衡，影响经济共同体的经济周期和经济稳定性，甚至会加剧经济波动，增加经济管控的难度。

在经济全球化和开放经济格局下，一个经济共同体的经济可持续性不仅仅取决于自身的资源禀赋及其经济生活的组织方式，还取决于参与国际产业分工的程度以及与世界市场的依赖关系。作为世界市场主导者及国际产业分工支配者的跨国公司对单一经济共同体具有强大的渗透能力，它们往往通过“本土化”（localization）获得某种“成员”身份，成为经济生活的重要参与者。不可否认的是，跨国公司在推动生产力提升和物质生产方面的确发挥了积极的作用，但是这种“本土化”战略的终极目标仍旧是为逐利性服务的，以经济要素利用效率的“最大化”为基本原则，直至实现对资源、产业和市场的系统控制。而跨国公司一旦由于经济要素的比较优势丧失或出于结构调整的考虑而退出目标市场，那些对世界市场和跨国公司有着高依赖度的经济体势必会面临资源凋敝、产业衰落的经济发展难题，而发展中经济体因缺乏资源和技术储备更有可能遭遇经济震荡和可持续发展的困境。

经济全球化本身就是一个打破既有的稳定格局并催生不确定性的过程，在开放经济格局下，单一经济共同体的经济安全面临多种不确定性的挑战，而跨国公司则是其中最为活跃的因素。面对跨国公司对经济发展自主性、均衡性和可持续性带来的挑战，要提升经济“话语权”，单一经济共同体除了要不断促进经济发展和提振经济实力之外，更应致力于构建经济治理体系和完善经济治理能力，通过维护经济安全的规则秩序以提升经济安全的总体水平。

三、经济治理：维护经济安全的规则秩序

跨国公司对经济共同体的经济安全带来挑战，这表明随着经济全球化的深入发展和经济开放程度的不断提升，单一经济共同体要实现“绝对的”经济安全已变得越来越困难，这正如法国学者米歇尔·阿尔贝尔（Michel Albert）所说，“一旦发达世界的经济开始以高速度跨越国界，不论其政治状态如何，单一国家都被排除在了游戏之外”，[12]而更多的则是将经济安全放置在“依赖”（dependent）与“合作”（cooperative）的现实背景中加以考虑。即使对于跨国公司而言，也早已过了“野蛮生长”的阶段，尽管其逐利性本质与经济共同体的经济安全之间存在着内在的冲突，但谋求“合作共赢”符合跨国公司的根本利益。因此，一味诉诸于政治权威强制性的、具有刚性特征的“经济统制”措施，并不能从根本上缓解经济安全的矛盾和压力，甚至有可能还会使局势进一步恶化。

维护经济安全是特定经济共同体实现经济利益的前提条件，跨国公司危害经济安全的行为也是追求利益最大化的结果，因此，利益冲突是引发经济安全问题的本质原因。由于一定的利益实现机制往往表现为特定的规则体系，因而利益冲突也是不同规则体系之间的冲突。跨国公司在长期的经济演化过程中逐渐形成了有利于其组织结构和运行机制的特定的内在规则体系，在跨国经营的过程中，这一规则体系将不可避免地与不同经济共同体的经济规则体系发生碰撞，表现为内外两种规则体系间的冲突。在经济全球化的格局下，特定的经济共同体也同样面临着内在规则体系与不同外在规则体系之间的冲突。所以，经济安全在开放经济环境下所面临的不稳定状态实际上是既有规则体系的不稳定，它反映的是不同规则体系之间的不相适应和失衡，而跨国公司又在客观上加剧了这种不稳定状态。

按照传统的政治逻辑，强有力的经济统制（economic control）是规则“纠偏”和维系经济安全的根本途径。经济统制以政治权威和国家干预为基础，强调统制政策的一致性和统制机构的垄断性，通过法令、计划的强制执行来规范经济活动。然而，阿瑟莫格鲁（Daron Acemoglu）和罗宾逊（James A.Robinson）的研究却表明，统制型经济具有排他性、封闭性的特征，并以多数人的利益为代价谋取少数人的利益，排斥创新与变革，虽然能够在一定时期内实现经济增长并维护经济安全，却不足以推动经济的长期稳定和发展。[13]而且，统制型经济易造成市场分割，导致市场壁垒，引发对其正当性及合理性的质疑，也违背当前经济全球化和市场化发展的基本趋势。

经济全球化不仅是商品和生产要素的全球化过程，同时也是经济生活规则体系的全球化过程。第二次世界大战以来全球化的发展历程表明，建构和维系具有普适性的规则体系已成为维护国际政治、经济秩序的基本途径，参与国际政治和经济交往必须以遵守基本的国际规则体系为前提。例如，以WTO为代表的国际贸易规则体系已成为不同经济体参与商品贸易必须遵守的行为规范，以“巴塞尔Ⅲ”为代表的国际银行业监管规则也成为2008年金融风暴后维系世界金融稳定的重要基础。不论是以国家为代表的经济共同体还是跨国公司，都只有在这样的规则体系下追求经济利益才是正当的，只有按照国际规则体系的规范要求来维护经济安全也才能真正实现经济的稳定和可持续性发展。

然而，规则体系的构建并不意味着规则秩序的确立。在全球化和开放经济导致利益竞争日益激烈的现实条件下，不同的参与主体出于各自利益的考虑还难以形成规范跨国公司行为的统一规则体系，再加之缺少权威性的规则执行系统，这导致国际规则体系时常出现“失序”和“无序”的现象，这又在无形中便利了跨国公司的“越界”行为，增加了经济共同体维护自身经济安全的难度。而建立在内部规则基础上的经济统制，在面对国际规则体系时又会遭受规则“话语权”及其正当性的质疑与尴尬。毫无疑问，经济开放和一体化也必然是规则的开放和一体化，是一个由封闭型规则秩序逐渐走向开放型规则秩序的过程，与之相对应的则是从经济统制到经济规制再到经济治理的规则秩序调适过程。经济统制是为了规范封闭经济环境下的规则秩序，经济规制（economic regulation）则是维系半开放经济环境下规则秩序的运行机制，①而只有通过经济治理才能有效建构开放经济环境下的规则秩序。

开放经济与经济全球化导致的直接后果是利益主体的多元化、利益实现过程的分散化和利益交换的无国界化，这使经济统制和经济规制那样的一元化权威结构难以全面、系统地对经济生活进行规范和调适，诸多发展中经济体在对外开放和融入全球化过程中所面临的经济安全挑战也正是权威结构与经济发展“不相适应”的集中体现。经济治理（economic governance）试图建构一种多元化的权威结构和合作、平等与共治的规则秩序，以规则体系为基本行为框架，强调多元利益主体的共同参与和利益实现过程的共享与分担，并通过利益整合与妥协解决纠纷。经济治理并不排斥权威，相反，却将多元主体在一致性基础上达成的规则体系视作最高权威和“元秩序”（meta orders），并以这种“元秩序”为基本的秩序框架。经济治理也不排斥竞争反而鼓励竞争，竞争是合作的手段，但强调竞争的秩序，反对无秩序的竞争，竞争必须被限定在既定的规则秩序框架之内。因此，经济治理是以规则为导向（rules-oriented）的，是在多元主体平等参与的基础上通过有序竞争达成合作共赢的规则秩序构建过程，而规则导向、平等的多元主体和合作性竞争就构成了经济治理的三个基本维度（见图2）。

图2 经济治理的基本维度

“不稳定的三角”反映了单一经济共同体在开放经济格局下所遭遇的规则困境，因跨国公司的参与使得共同体内部的经济运行规则出现偏差，而对外又面临着不同规则体系之间的冲突。因此，仅仅提升政治权威及内部规则的控制力并不能从根本上解决经济安全问题，在“不稳定的三角”已趋常态的现实条件下，通过重构规则体系、强化经济治理能力则是确保经济发展长治久安的有效途径。为此，首先需要按照通行的国际规则体系调整和规范内部的经济规则，将经济发展过程纳入规范化的运行轨道。其次，以规则指导和规范政治权威的权力边界，提升权威机构遵守规则和执行规则的意识和能力，建设以规则为导向的现代治理体系和治理能力。再次，开放与合作的规则平台是提升经济治理能力的关键要素，充分吸纳不同的利益主体及其利益诉求，创造和维持“合作性竞争”的规则秩序是实现利益共享和风险共担的重要基础。最后，跨国公司自有其利益逻辑，但它们首先也是国际规则体系的接纳者和参与者，尤其是随着本土化程度的提升，跨国公司已成为经济发展不可或缺的重要力量，因此，要改变以往对跨国公司“他者”的认知模式，以规则而非权威规范它们的行为，完善其利益实现的规则秩序，赋予其平等参与权并实施有效的规则引导，以合作共赢改善和维护经济安全的内外环境。

注释：

①按照道格拉斯·诺斯的定义，“成熟的自然国家”（mature natural states）一般具有半开放的经济体系，“在成熟的自然国家，可靠的制度体系经过演化为各类组织提供了某种法治的手段。”Douglass C.North，John Joseph Wallis，Barry R.Weingast，Violence and Social Orders：A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History，Cambridge University Press，New York，2009，p.73.

［1］［4］【英】戴维·赫尔德.全球大变革——全球化时代的政治、经济与文化［M］.杨雪冬，等译.北京：社会科学文献出版社，2001：115、22.

［2］【美】丹尼尔·贝尔.后工业社会的来临——对社会预测的一项探索［M］.高铦，等译.北京：新华出版社，1997：91.

［3］Anthony Giddens.The Third Way：The Renewal of Social Democracy［M］.Cambridge：Polity Press，1998，p.134.

［5］【美】保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学（第十六版）［M］.萧琛，等译.北京：华夏出版社，1999：586.

［6］联合国贸易与发展会议编.2000年世界投资报告：跨国并购与发展［M］.冼国明，总译校.北京：中国财政经济出版社，2001.

［7］【美】罗伯特·吉尔平.全球政治经济学——解读国际经济秩序［M］.杨宇光，杨炯，译.上海：上海人民出版社，2003：308.

［8］［11］滕维藻，陈荫枋.跨国公司概论［M］.北京：人民出版社，1994：14、335.

［9］周长征.全球化与中国劳动法制问题研究［M］.南京：南京大学出版社，2003：82.

［10］【美】保罗·巴兰，保罗·斯威齐.垄断资本——论美国的经济和社会秩序［M］.南开大学政治经济学系，译.北京：商务印书馆，1977：44.

［12］Michel Albert.Capitalism vs.Capitalism：How America's Obsession with Individual Achievement and Short-term Profit Has Led It to the Brink of Collapse，Four Wall New York Eight Windows，1993，p.244.

［13］Daron Acemoglu，James A.Robinson.Why Nations Fail：the Origins of Power，Prospertiy and Poverty［M］.New York：Crown Business，2012，pp.428-434.