深入学习努力贯彻新修改的立法法

□ 全国人大常委、全国人大法律委员会主任委员 乔晓阳

深入学习努力贯彻新修改的立法法

□ 全国人大常委、全国人大法律委员会主任委员 乔晓阳

立法法修改是我国法治建设的一件大事，是落实四中全会决定，把党的主张转变为国家意志的生动实践，对完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。

党的十八届四中全会决定对全面推进依法治国作出总部署，其中一个重要的内容就是对立法工作提出新的要求，这些要求中许多都与立法法密切相关。刚刚闭幕的十二届全国人大三次会议，根据四中全会决定和多年立法实践，对立法法进行了修改。

习近平总书记在向四中全会作《决定》的说明中指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”针对现实中存在的问题，四中全会《决定》对立法工作提出了四个方面的主要任务。一是健全宪法实施和监督制度；二是完善立法体制；三是深入推进科学立法、民主立法；四是加强重点领域立法。

四中全会决定对立法工作提出的新要求、新任务，除第四项主要涉及立法项目外，前三项都与立法法密切相关，迫切需要根据四中全会决定的要求，修改立法法。立法法是2000年制定的，是一部全面规范立法活动的基本法律，是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是管法的法。立法法修改是我国法治建设的一件大事，是落实四中全会决定，把党的主张转变为国家意志的生动实践，对完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。

根据四中全会决定对立法法修改的内容主要有：

一、进一步明确了全国人大及其常委会专属立法权事项

这一次修改主要是对立法法第八条原第八项关于税收的规定。原第八项规定“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律。这次立法法修改按照“落实税收法定原则”要求，对税收的规定进一步作了明确，一是将“税收”作为一项单列出来，原来税收是放在基本经济制度一项的，是从财税制度的角度规定的，这次修改不仅把税收单列出来作为一项，而且把位置从第八项提前到第六项，放在公民政治权利和人身权利之后，作为一项财产权利，体现了国家对公民正当权利保护的立法理念。二是对税收基本制度作了进一步明确，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

此外，根据2004年宪法修正案关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，在现行立法法第八条第（六）项 “对非国有财产的征收”后面增加了“征用”。这一修改进一步体现了对公民财产权利的重视和保护。

二、从法律上解决如何实现立法和改革决策相衔接的问题

党的十八届四中全会决定提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。近年来，为进一步深化改革、扩大开放，加快政府职能转变，全国人大常委会通过了一系列决定，确保改革在法治轨道上运行、在法治框架内推进。总结近年来的实践，同时也是落实四中全会决定的要求，这次立法法修改增加了这方面的规定：一是在总则中将“发挥立法的引领推动作用”作为立法的任务作了规定。二是将“立法应当适应经济社会发展和全面深化改革的要求”作为一项原则确定下来。三是增加规定了全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。四是在立法程序中规定，“调整事项较为单一的可以经一次常委会审议通过”（一般为三次审议），提高立法效率，以适应一些改革急需的单一事项的立法需求。

同时，针对原立法法授权立法规定比较原则，以至于有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求，这次修改对授权作了进一步规范，增加规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；授权期限不得超过5年，被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。

三、赋予所有设区的市地方立法权

目前全国设区的市284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的235个。前面讲到四中全会决定提出“依法赋予设区的市地方立法权”，依什么法，就是依立法法。赋予所有设区的市地方立法权是这次修改立法法的一个重点，也是国家立法制度的发展变化。

为落实好四中全会决定的要求，考虑到在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，赋予设区的市地方立法权，既要适应地方的具体情况和实际需要，又要避免重复立法，维护法制统一，因此，根据各方面的意见，对设区的市的地方立法权限作了适当的界定，即设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。同时，还规定，设区的市人民政府可以相应制定地方政府规章。

同时，根据民族区域自治法规定的自治州行使设区的市的职权规定，相应赋予自治州人大及其常委会设区的市地方立法权。给了自治州这一地方立法权后，自治州就享有两个立法权。

赋予所有设区的市立法权后，大家有些担心，立法主体多了、层次多了，如何保证法制的统一，防止立法过多过滥，甚至变为某一地方的长官意志，助长地方保护主义。如何防止出现上述情况，立法法从事前、事中、事后设了几道防线：一是稳步推进。考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，立法水平也参差不齐，这一工作必须本着积极稳妥的精神予以推进。立法法规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由所在省、自治区的人大常委会综合考虑人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，还要报全国人大常委会和国务院备案。二是对立法权限范围作了一定的限定。权限外的执行上位法。这次立法法修改，在地方立法中增加规定，设区的市制定地方性法规，上位法已经明确的内容，一般不作重复性规定。三是必须遵循地方立法不抵触原则。设区的市制定的地方性法规，不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。四是报批准。设区的市制定的地方性法规要报省、自治区的人大常委会批准后才能施行。省、自治区的人大常委会要对其进行合法性审查。五是报备案。设区的市制定的地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案。如发现有违反上位法的情况，依法予以纠正。设区的市有了地方立法权后，首先要加强立法人才队伍建设，要按照法律规定依职权立法、依程序立法，提高常委会审议法规案的质量。

四、对部门制定规章和地方政府制定规章的权限进行了规范

按照党的十八届四中全会决定要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，这次修改立法法增加了对规章制定权限的限制规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规或者地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方政府管理的实际需要，给地方政府开了一个口子，规定应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。有的地方采取的是“红头文件”而不是地方政府规章的形式出台相关规定，这正是四中全会决定中指出的“禁止地方制发带有立法性质的文件”的情形，当然更不允许，这种文件也是无效的。

对地方政府规章的权限规定，实际上也是对地方性法规和地方政府规章的权限作了划分，即一个规范如果涉及限制公民、法人和其他组织权限的，应当制定地方性法规。

五、发挥人大在立法中的主导作用

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进立法工作的应有之义，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。立法是一项综合性很强的工作，人大的主导作用应当体现在法律的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。中国特色社会主义法律体系形成之后，中央领导同志多次强调发挥人大在立法中的主导作用，党的十八届四中全会也提出了明确要求。这次立法法修改从立项主导、立法进度主导（起草和落实立法计划）、审议中的主导以及更多发挥代表在立法中的作用等方面作了补充和完善。一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是在法律案审议过程中，对法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和代表等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取基层和群体代表、部门、人民团体、专家、人大代表和社会有关方面的意见；对法律草案中个别有重大意见分歧的条文，但实践迫切需要的，研究清楚了的，及时果断作出决策；对有争议的条文可以单独表决，避免久议不决。四是更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。这次立法法修改工作充分尊重代表的主体地位，重视发挥代表作用，是一次听民意、集民智的重要立法实践。张德江委员长指出，这次修改立法法是一次充分发扬民主、充分尊重代表意见、广泛听取各方面的意见的民主实践，充分体现了我国人民代表大会制度的优势，更增强了我们“三个自信”。

六、在推进科学立法、民主立法方面规定了一系列措施

完善法律体系必须抓住提高立法质量这个关键，把深入推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，应当在立法法修改中进一步落实。为此，立法法修改增加了很多规定：一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定。二是拓宽公民有序参与立法的途径，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见制度。三是开展立法协商，健全立法机关和社会公众沟通机制。规定常委会工作机构将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、有关机关、组织和专家征求意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草（就是四中全会决定的委托第三方起草）。四是健全审议和表决机制。规定，常委会会议审议法律案，保证常委会组成人员充分发表意见；设立单独表决制度，规定法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决，并对单独表决后的处理作了规定。这是四中全会决定的要求，也是立法法的一个新的制度设计。在科学立法、民主立法的内容中，还针对近年来全国人大常委会对法律进行“打包”修改的实践作出规定，对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。五是增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。比如，关于法律清理的规定，这次增加了一条这样的规定，“法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见”。

七、进一步完善备案审查

1.增加主动审查的规定。为贯彻落实党的十八届四中全会关于加强备案审查制度和能力建设的要求，确保宪法和法律的实施，根据各方面的意见，增加规定，一是有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

2.对司法解释规范和监督。司法解释对于司法机关正确行使职权是必要的，总的效果也是好的。审议和征求意见中，各方面反映主要是：司法解释过多，有的与法律的规定不一致，有的超越权限，建议对司法解释的审查、监督作出规定。

针对司法解释中存在的问题，立法法增加规定：一是对司法解释予以规范。规定最高人民法院和最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律问题的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。二是加强法律解释。规定最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定的需要立法解释情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。三是参照监督法的规定对司法解释报备案的时限作出规定。四是明确规定最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。