浅析行政诉讼调解制度

林晓娟

摘要：随着社会的不断发展和经济水平的不断提高，我国颁布并实施了《行政诉讼法》。在具体的实践中，《行政诉讼法》的规定几乎是形同虚设的。在建设有中国特色的社会主义法治国家，应当加强对行政法的改革，要制定符合行政诉讼人利益的法律制度。实际上，调解，被西方学者誉为“东方之花”，这是因为在我国古代的时候，经常运用这种方式解决一些纠纷。但是调解有的时候也会造成第三方利益被侵害的现象，所以，本文就对行政诉讼调解概述、行政诉讼调解制度的需求和合理性基础、建立行政诉讼调解制度的必要性，以及行政诉讼调解制度的现状进行探讨，提出在行政诉讼中设立调解制度的建议。

关键词：行政诉讼；调解制度

一、 行政诉讼调解概述

所谓行政诉讼调解，就是指在诉讼的过程中，通过协商使当事人达成合意进而终止诉讼的活动，当然，这种协商是要在人民法院的主持下进行的，实际上，法官在调解的过程中也担任着重要的角色，实际上，法院调解是在审判程序上进行的。在现在的行政诉讼中，调解基本上可以分为两种性质，一种是公法契约，另一种就是诉讼行为，这两种性质充分体现了行政诉讼调解制度和民事诉讼调解制度的区别。其中，公法契约是指行政机关根据公法上所提到的内容与行政相对人的意向是相符合的，诉讼行为是行政诉讼程序的重要部分，虽然行政诉讼调解主张的是“处分权主义”，但自身也带有一定的公法性质，这就使得双方需要商议的空间增长，但是也并非无限[1]。

二、 行政诉讼调解制度的需求

我国早在2000年前颁布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中明确规定了经济行政案件不可进行调解，我国《行政诉讼法》中的第50条也明确规定了“人民法院审理行政案件，不适用调解”，但是第67条却规定行政案件中的赔偿案件是可以适用调解的，这与立法中的禁止性规定形成了鲜明的对比。实际上，在《行政诉讼法》中明确的提出了解决行政争议，对人们的纠纷问题进行全面的改革，在一定程度上扩大了行政诉讼调解的使用范围。假如，现在很多的行政案件是在法院默许的基础下进行调解的，那么在这一年中的撤诉率就占所有案件的48%左右，这充分说明了《行政诉讼法》中明令禁止的条例是形同虚设的，同样，行政诉讼制度也是矛盾的。

当下司法界最为关注的问题就是行政诉讼调解法律规定和实践之间的关系，为了解决这一问题，稳定社会秩序，我国自2008年起，就颁布了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，这条法律条例将撤诉作为切入点，以此来解决现实问题，通过以上的种种可以看出，法院系统正在积极地探索一条能够解决目前尴尬局面的“新”的制度机制，以此来解决因行政争议带来的矛盾和满足构建和谐社会的政治需求[2]。

三、 行政诉讼调解制度的合理性基础

（一） 理论前提

目前，我国大部分的相关学者认为，行政诉讼不适用调解制度的原因是：如果允许行政诉讼中适用调解制度就会损害法律的权威性，并且会使行政相对方屈从于行政主体，所以，在此种行政理论不断演进的背景下，行政权力的观点非常严峻。实际上，服务行政观念在我国的行政诉讼调解制度的构建上具有重大意义，提供了强大的理论前提，随着我国经济水平的不断提升和社会的不断发展，我国目前的行政管理已经得到了进一步的深化。事实上，行政行为的强制性是非常弱的，由于行政行为必须要依赖行政主体和当事人之间的合作来完成，所以，仅仅是行政这一方面是不能实现的[3]。虽然行政调解是解决行政纠纷的有效方式，但是要想真正的消除双方的纠纷，还是要结合当下的服务行政观念的，所以说，行政观念的转变与行政诉讼调解制度的构建有着密不可分的关系。

（二） 法理依据

可以说，行政诉讼的法律地位的平等性为构建行政诉讼调解制度提供了相对的法律依据。在我国现行的行政法律关系中，行政主体代表的是国家，所以在行使权利的时候，需要单方面的执行，而行政诉讼法律关系则不同于行政法律关系，一旦进入到行政诉讼法律关系中，行政主体就变了，完全变成了行政诉讼法律关系的主体，那么，依据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，行政诉讼的法律地位的平等性在行政诉讼的过程中，为当事人进行谈话、调解奠定了基础[4]。

（三） 外部环境

自进入新世纪以来，我国就将构建社会主义和谐社会定为战略目标。所谓构建社会主义和谐社会，就是构建一个以民主法治、公平正义、诚实有爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，但是，要知道，构建社会主义和谐社会的前提就是解决社会上存在的纠纷问题，所以，这类问题成为当下的首要问题。由于纠纷案件具有复杂性和广泛性，所以，需要对行政主体与行政相对人之间的利益进行协调，不仅如此，还需要人民法院作出相应的整合，以此来维护社会的稳定。

（四） 国际需求

就目前的行政诉讼调解制度来说，比较适应国际争端的解决机制，并为其提供了国际需求。在国际《争端解决规则和程序的谅解》中规定，WTO的基本原则就是协商和理解，所以，在进行行政审判的时候应该严格遵循WTO的基本原则，这样才能充分体现出效益的价值，可以使贸易方面的纠纷在国内得到解决，避免了走国际化解决途径[5]。

（五） 域外经验

在国外的一些国家中，其行政诉讼的调解机制都在以不同的方式存在着，比如，美国，美国的法院都在法律条例上附设调解制度，实际上，早在20世纪90年代，美国就已经提出了“替代性纠纷解决方法”，之后在1990年的时候，美国就颁布了《行政争议解决法》，并在1996年的时候对其进行修改，并确立了该法律为永久法律。由此可见，调解制度在国外是倍受重视的，所以，我国在构建行政诉讼调解制度的时候，要在体现本土的基础上吸取国外的经验。

（六） 司法实践

在实际的行政诉讼司法实践中，依旧通过协调、和解来进行解决，虽然我国的《行政诉讼法》已经明确规定了在行政诉讼案件中除了赔偿诉讼案件之外不适用调解制度，但是就目前的撤诉案件概率来分析，仍旧占据40%以上，这就说明在行政诉讼的案件中适用调解制度能够有效地解决一些纠纷，这对促进社会和谐起到了重要的作用。

（七） 特有的价值功能

实际上，行政诉讼调解制度能够解决行政诉讼中的合理性问题，由于现在大部分的行政诉讼案件判决的合法、合理性问题都无法解决，所以，将行政诉讼调解制度应用在行政诉讼案件之中，能够在一定程度上满足实质正义的要求。同时还能够有效地解决官民之间的矛盾，使得社会效果和法律得到统一。现在的《行政诉讼法》完全忽略了行政诉讼的基本功能，要知道，《行政诉讼法》的建立就是解决人们的利益纠纷，为构建社会主义和谐社会奠定基础。不仅如此，还有利于节约行政诉讼成本，实际上，在现在的行政诉讼过程中，要想实现行政诉讼的目的就要以最低的诉讼成本达到最大的效益。

四、 建立行政诉讼调解制度的必要性

建立行政诉讼调解制度的必要性主要有四点：第一，由于行政争议是在人民内部产生，所以，当纠纷通过法院进行调解，则会使双方能够清楚地认识到自己的不足，从而解决存在的问题，化解纠纷。第二，建立行政诉讼调解制度能够满足我国的国情。第三，由于我国人民对民法和刑法区分不开，所以二者存在一定的联系[6]。第四，使得行政机关有自由裁量的权利，这样在进行行政诉讼的时候。可以使其诉讼存在一定的调解基础。

五、 我国现行立法明确禁止行政诉讼适用调解制度的现状

我国《行政诉讼法》中明确规定：“人民法院在审理案件的时候不适用调解”，这句话一方面是人民法院担心损害原告的利益，另一方面是担心损害到国家法律的权威性。事实上，大量的行政案件都是进行“调解”的，所以，现在很多行政诉讼的撤诉率很高，一般情况下，都是原告在申诉的过程中，被告改变了一些行政行为，使得原告提出诉讼，当然也有是通过了解法律，原告自知理亏，所以主动提出撤诉，第一种撤诉方式实际上属于原告和被告之间的诉讼交易，也可以说成是调解。由此可见，大部分的撤诉原因都是通过调解进行的，所以，应该对《行政诉讼法》进行改革[7]。

六、 在行政诉讼中调解制度的建议

为解决我国行政诉讼调解制度的现状，构建社会主义和谐社会，应该修改相应的法律，并在行政诉讼中建立相应的调解制度，同时，还要规定调解制度必须在双方都同意的情况下，才能对其诉讼案件进行调解，为避免随意地改变行政行为，应当作出明确规定，对于不能改变的被诉行政行为，法院不能进行调解。而对于合法、合理的行政行为，法院则可以判断其具备调解的前提。在整个的诉讼过程中，要对诉讼阶段进行调整，不能将调解原则随意的应用到行政诉讼中，尤其是在交换证据的时候，如果双方达成一致，进行调解，那么行政诉讼的调解就可以在庭审后进行，或者是庭前证据交换后再进行，这样才可以保证调解制度在行政诉讼中得以应用。

结束语：

综上所述，文章从以上几个方面做出探讨，不管是从理论基础还是从生活实践的角度看，都应该将调解制度应用在行政诉讼中，只有这样，才能保证社会主义和谐社会的构建，但是不能在遇到行政诉讼的时候一味地调解，也不能将调解作为万能的良药，必须要根据实际的行政诉讼案件确定是否进行调解。

[参考文献]

[1]陈咏梅.论行政诉讼调解制度的建构[J].暨南学报（哲学社会科学版），2010，32（4）：27-31.

[2]李乐平，王睿倩.完整构建我国的行政诉讼调解制度[J].河北法学，2009，27（3）：184-190.

[3]王睿倩.完整构建我国的行政诉讼调解制度[J].湖北社会科学，2009，（5）：151-155.

[4]付博镓.浅析行政诉讼调解制度[J].青春岁月，2015，（15）：367.

[5]陈立风.在我国行政诉讼中建立调解制度的实践需要及理论可行性分析[J].法学杂志，2007，28（3）：90-93.

[6]陈忠禹，陈志华.论行政诉讼调解制度的构建--兼论行政诉讼调解制度的立法建议[J].北华大学学报（社会科学版），2014，（6）：108-111.

[7]戚建刚，易君.论我国行政诉讼调解制度的合理性基础与基本原则[J].湖北行政学院学报，2011，（5）：59-64.