警惕化工企业搬迁又是一次危害大转移

文/高宏

天津港“8·12”爆炸事故造成了重大人员伤亡、经济损失和社会影响，再次将我国城市发展所面临的“化工围城”困境推上风口浪尖。据工信部领导透露，天津爆炸事故发生后，各省纷纷上报搬迁改造项目计划，全国约有一千多个化工企业需要搬迁改造。实际上，近年来我国部分化工园区由于基础设施老化、环境污染严重、安全隐患突出等诸多问题，面临被迫搬迁改造的局面。如何搬迁，怎样改造？如何避免危险和污染大迁移？未来新建化工园区要避免重蹈覆辙，值得深思。

我国化工园区安全问题突出

随着城市的发展，人口增多、城市规模扩大，改革开放后建设的以石化、化工等高危行业为主产业的化工园区，正在成为城市安全的危险源头。

化工厂与居民区混杂布局

随着我国城市化进程的推进，城市不断向周边蔓延，不少八、九十年代原本处在城市边缘的工业区已逐渐被城市包围。目前，我国不少化工厂与居民区混杂在一起，被称为“化工炸弹”。南京金陵石化距最近居民区约200 米；青岛丽东化工与最近居民区约600 米；宁波镇海炼化，两万多人口的生活区就在二三百米外……据《中国化工、石化项目环境风险大排查》的结果显示，总投资约1 万亿元的7555 个化工、石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。

地下管线隐患犹如“地雷”

化工园区的布局不仅仅指地面工业生产要素、生产活动以及生产组织的空间配置，还包括地下基础设施的建设。然而我国化工布局“重地上轻地下”已成顽疾。近些年，全国仅媒体报道的地下管线事件，平均每天就有5.6 起，轻者造成停水、停气、断电以及通讯中断，重者引起危险气体泄露、燃气爆炸等伤亡事故。此外，80%的燃气管道被占压，管线超负荷运行，缺乏维护和监管，工业废弃管道没有进行有效的安全处置等问题突显，地下管线正成为潜伏在化工园区地下的“地雷”，存在严重的安全隐患。例如，早在2013 年“11·22”青岛事故，就是一输油管道发生原油泄漏，管线漏油进入地下市政管网，并最终引起爆燃。

我国化工园区陷入困境原因分析

合理的化工园区布局应“以人为本”，以“功能性分工分区隔离”为建设原则，避免“生活生产混居”等有安全隐患的现象存在。然而，我国不少园区由于城市规划的疏漏、执政理念的偏颇等，使得不合理的化工布局形成了“通向危险的第一道门”。

重化工业布局混乱，折射“GDP”崇拜

近10 年来，重化工业已成为各地拉动经济增长的重要手段。地方政府出于财政收入考虑、政绩考核，愿意发展产值大、税收高的重化工业，特别是在广西、广东、江苏、辽宁等沿海省份尤为突出。如在东部沿海地区启动上马一个年产钢千万吨的项目，建成投产后将年新增工业产值520 亿元。更为重要的是，将产生1.5 至5 倍的巨大拉动效应，带动与之相关的基础设施建设、上下游产业和生产性服务业等近200 种相关产业的发展。因此，在“GDP”崇拜的影响下，有些地方政府明知道没有合适的土地去建设重化工业，但仍不顾对当地环境、居民安全造成的负面影响，执意上马项目。如在大连，仅石化工业园区就有双岛湾石化工业区、大孤山半岛石化区、松木岛化工园区、长兴岛精细化工区等。

规划内容随意改动，易受利益集团左右

城市规划作为未来一个时期指导化工园区健康发展的行动纲领，决定着园区的建设规模。然而，我国城市规划内容经常改动，表现出很大的随意性。如厦门PX（对二甲苯）化工项目所在的海沧区，早在1989 年就规划为台商投资区的石化专区，并已经入驻了涤纶化纤、热电厂等重污染企业。但在《厦门市城市总体规划（2004-2020）》中，海沧南部又被定位为“城市次中心”，具有综合性分区配套服务中心职能。城市化的触角开始伸向原本不应住人的化工区，城市规划内容随意改变的现象亦出现于上海、南京、安庆等地。究其原因，这与规划跟随主政官员的赴任调离而变动、各利益相关集团的博弈不无关系。最终，规划内容易受市场力量左右，该让步时就让步，极具“弹性”，丧失了其所应有的权威性和严肃性。

制度执行力度不够，多个环节形同虚设

在石化、冶金、煤矿等高危行业为主产业的工业区内，重大项目的规划、立项、审批、建设、验收、投产等每个环节，都应该有规范的程序并严格执行。而目前的问题：一是规划环评多为“马后炮”。对有潜在环境风险项目，规划环评能为园区安全和可持续发展把关，应该是先进行环评，再上项目。2011 年饱受争议的大连福佳大化PX项目就是在投产之后才进行环评。二是后期投入不足。虽然国外新建的石化企业多是紧邻生活区，但由于其用于环保及后期治理的投资占到总投资的2/3，因此PX 项目对环境的负效应降到了最低，对居民的影响也很小，而我国2012 年宁波镇海PX 项目，即使执行最严格的排放标准，环保投入也仅占投资总额的6.4%。三是监管力度不够。当前，我国化工项目是由海洋局、环保局等多个部门审批、立项和监管。九龙治水，其结果就是无人治水，无人负责。

法律法规保障缺失，官员问责“不给力”

没有及时颁布相关的法律法规、规范标准，无法保证化工园区的科学规划。一是法律制定较为滞后。我国现行的《城乡规划法》是2007 年修改完成，其中对建设项目选址规则涉及较少。而日本早在1959 年就制定了《工厂布局法》，明确要求对于工厂的选址等要进行严格限制，必须首先保护环境和周边居民的安全。同时，日本对地下管线的管理也相当严格，如丙烯等化学气体，从管理到运输涉及到七项法律法规。二是缺少公众的知情权和参与权。化工园区的规划理念和功能布局，都与周围居民的安全和健康休戚相关。然而，公众却对园区的规划建设缺乏基本的话语权，即便是参与到其中，也是有名无实，多是接受下随机采访，或填写几张调查问卷，结果严重缺乏信度和效度。三是缺乏严格的追责机制。对一些重大的可能不符合环评或者国家安全要求的化工项目，在成为既定事实后，相关部门只是做出罚款的决定，对于责任的认定也比较模糊，导致这种“低成本违规”愈演愈烈，企业有恃无恐，政府公信力下降。

未来新化工园区规划建设的对策建议

建设好未来的新化工园区，必须坚持“规划先行”，进行合理的布局，才能避免重蹈老化工区搬迁改造的覆辙。

合理布局，告别“唯GDP”论

当前，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》已经颁布，其核心是淡化GDP 主义，向绿色GDP 转变。在这一新的指挥棒下，工业经济的发展将更加考虑环境的容忍度和人民生命财产的安全。第一，从国家层面，加强宏观引导，优化化工园区布局。特别是用“全国一盘棋”的意识强化沿海重化工业布局的全域思维，增强当前沿海各省市重化工业发展的协调性和合理性。避免出现各地盲目跟风、跑马圈地、分布过多过散、无序发展等现象。第二，从区域层面，合理选择园区的主导产业、塑造特色工业园区。各地区可结合自身的区位优势、资源优势、产业优势和科技优势，找准突破口，合理发展知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大的新兴产业。

科学规划，保持延续发展

一是实现园区科学选址。严格执行国家安全防护距离的标准，危险化学品运输路线尽量避开人口密集区和水源保护区等敏感区域，减少安全环保隐患；园区选址应与城市未来发展空间相结合，避免出现本来建在偏远地段的化工园区，几年后又被城市扩容进去的现象等。二是以园区化的思路进行高危企业布局。可借鉴日本重化工业主要集中在以大阪、神户为中心的关西地区和以东京为中心的东部地区的发展模式，我国的高危企业也要走园区化、集聚式发展之路，园区内企业共享污水治理等环保配套设施和其他公共设施，园区对入园企业及时进行监督和管控。三是保持园区规划的延续性。近年来，城市发展出现一系列“大拆大建”事件，说明城市发展思路在调整，而园区规划中涉及的位置、功能和区域范围等内容，极易因城市发展战略和城市定位的改变而变化，坚持园区规划的严肃性和一贯性显得尤为困难。

严格执行，加强监督力度

首先，严格执行环评制度。地方政府在招商引资时要对环境污染较为严重、安全隐患突出的项目严格把关，做好环境影响和风险评估，并将信息及时社会公布，加强政府决策的透明度。其次，加大环保、安全等后期投入。化工园区的防控宁“过”勿“缺”，如韩国企业制定了高于政府规定6 倍的安全管理标准，对有害气体采取强化10倍的处理方式等。再次，建立多部门协调机制。严格项目审批、设计审核、安全审查及竣工验收等关键环节，加强各部门间检查监督机制，堵塞化工园区安全管理中可能存在的漏洞。

加强立法，明确政府权责

化工园区的安全规划，需要法律法规的强力约束和推动。一是及时颁布相关的法规。可借鉴日本的经验，通过立法规范工厂选址等。二是明确公众的知情权和参与权。完善涉及公众利益的大型石化项目的决策程序、听证制度和仲裁制度，并严格监督执行。三是建立健全严格的追责机制。明确规定行政机关及项目建设相关人员的责任划分、责任追究种类、责任追究处理等。只有这样，才能杜绝悲剧的一再重演。