辽宁省村镇银行发展的财政支持政策研究

王晓云 陈胜蓝

摘 要：建立和完善村镇银行制度，给予适当和必要的财政支持，对促进农村金融的发展和城乡和谐具有重要意义。文章通过对辽宁省村镇银行的现状和现行的财政支持政策进行研究，剖析其存在的问题，结合辽宁省实际情况，提出了加快村镇银行发展的财政支持政策的相关建议。

关键词：辽宁省 村镇银行 财政政策 农村金融

中图分类号：F830  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-190-02

一、辽宁省村镇银行的发展现状

2008年3月，辽宁省下发了《辽宁省银监局扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作实施方案》，正式启动了辽宁扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，先行在营口市大石桥与铁岭市试点。2008年8月11日，由营口银行发起，注册资金为8000万元的辽宁省第一家村镇银行——大石桥隆丰村镇银行正式开业，发展至2012年末，辽宁省共有59家村镇银行正式开业，注册资本金大多在8000万至1个亿之间。但是与其他农村金融机构相比，村镇银行的营业网点明显偏少。目前辽宁省境内农村信用社有2398家营业网点、农业银行有988家营业网点，71家自助银行，442台自助设备、邮政储蓄银行有1708家营业网点。辽宁省主要的农村金融机构数量及分布情况如表1：

由于村镇银行的社会认知度比较低，吸储能力比较弱，面临信贷资金不足的困扰。同时，受拆借市场准入条件的限制，村镇银行拆借资金只能从发起行获得，融资渠道狭窄。在增资扩股方面，由于股权结构等限制，民营企业和民间资本对投资村镇银行积极性不高。与吸储难形成鲜明对比的是，村镇银行贷款需求十分旺盛。村镇银行是县域内独立的法人机构，决策流程短、审批速度快，对具有短、小、急特点的客户具有较强的吸引力。这些问题导致村镇银行的存贷比持续高位运行，普遍高于75%。根据辽宁省葫芦岛市资产负债表提供的数据如表2，计算可得，2013年12月葫芦岛市村镇银行的存贷比为75.40%，而2014年6月，葫芦岛市村镇银行存贷比已高达84.46%。

二、辽宁省现行村镇银行财政支持政策及问题

（一）财政补贴优惠政策无法足额落实

为完善农村金融体系，促进农村金融机构的进一步发展，财政部于2009年颁布了《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，明确规定“上年贷款平均余额同比增长、上年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按照上年贷款的平均余额2%给予金融机构补贴。”

就沈阳于洪永安村镇银行而言，2014年由此获得的支农贷款补贴人民币100多万元，占全行当年利润总额的10%左右。但是该政策仍存在不足。首先该政策有效期仅为村镇银行成立的三年之内，即从村镇银行成立的第四年开始就无法再享受该笔支农贷款补贴，其次该补贴优惠并没有足额落实，补贴资金也要缴纳企业所得税。另外，新政中除定向补贴是专门针对新型农村金融机构外，其他都是普惠政策，一定程度上制约了效应发挥。同时还存在审批时间冗长，资金到位迟缓的问题。

（二）税收政策优惠效果不明显

在2010年初，财政部与我国税务总局一起发布了《关于农村金融有关税收政策的通知》，明确规定对金融机构不足5万元（含5万元）的小额贷款的利息收入，免征营业税;且计算上述利息收入的应纳税所得额时，按90%计入;而针对村镇银行收入减按3%的税率征收营业税。而从村镇银行发放农户贷款结构来看，在5万元以下的贷款较少，而5万以上占贷款总额的较大。因此，新政适用范围较小，优惠政策效果不明显，削弱导向作用。以沈阳于洪永安村镇银行为例，其具体情况如表3所示（见下页）。

另外，财政部和国家税务总局财税〔2009〕99号规定，金融企业在计算应纳税所得额时，对涉农贷款和中小企业贷款进行风险分类后，损失类贷款按100%贷款损失专项准备金。即涉农贷款和中小企业贷款损失准备金可全额扣除。但目前这对于我国村镇银行并无太大实际意义，因为我国村镇银行2007年才陆续起步，部分村镇银行成立至时间还不长，信贷业务正处于稳步发展时期，很多贷款属新发放贷款，而且投放的特色农业贷款周期较长，在新政执行期内形成不良的概率较小（例如，沈阳于洪永安村镇银行14年不良贷款率为仅3%），优惠政策形同虚设。同时，纳税申报证据不明确增加了协调难度。99号令没有对向税务机关申报税前扣除的贷款余额证明文件进行政策界定，在实际执行中易引发分歧，甚至影响政策效应发挥。

（三）财政对小额信贷担保体系支持力度不足

村镇银行的健康发展与小额信贷担保体系是否完善有非常重要的联系。由于村镇银行对于农户抵押的房屋、土地等无权流转，而小额信贷本身又无需抵押担保，目前辽宁部分村镇银行采取的方式是，让贷款人将土地、房屋等抵押给村长，由村长作为担保人，向银行贷款。一旦贷款人无力偿还贷款，便由村长偿还并处理贷款人的抵押物。这显然是很不合理的。这样小额信贷在运行过程中实际上面临极大的风险，有必要建立一些担保机构和基金来防范。就目前的状况来看，辽宁省支持建立农户小额信贷担保机构和基金的政策尚未出台，也没有相关税收减免政策针对农户小额信贷，因此为农户服务的小额信贷担保机构和基金尚未在辽宁省绝大多数地区建立。而少数运作的担保机构和基金由于没有政府为其注资，导致机构注册资金少，再加上缺乏资本金补偿机制、存入的保证金少而放款比例偏高等问题，使其担保能力与“三农”发展所需尚有一定差距。

（四）财政对村镇银行的资金扶持力度不足

从政府财政预算来说，2014年辽宁省支持农村金融机构这一项为14125万元，仅占公共财政预算支出总数的0.19%，财政扶持力度明显不够。而更为严峻的是，对于这本来就不多的“0.19%”，也基本流向农信社等机构，村镇银行难分一杯羹。另外，长久以来财政对“三农”的一系列支持，如新型农村养老保险、农村合作医疗、粮食补贴、农机具补贴，甚至是部分农村地区的拆迁款都是通过农信社发放，使许多农民手中都有其存折或银行卡。农信社无论从成立时间、资产规模还是业务范围上相对于村镇银行都存在极大的优势，如果政府财政的资金支持继续偏向于农信社，将使农户与农信社更加密不可分，而村镇银行则更难以获得品牌效应，不利于其业务的开展和自身的发展壮大。

三、促进辽宁省村镇银行发展的财政支持政策建议

（一）以税收优惠为主并充分落实财政补贴政策

为推动村镇银行发展，政府应大幅度降低村镇银行税率，减少其税负压力，为其创造良好的发展环境。使村镇银行税率低于一般农村金融机构的税率、降低并逐步免除其营业税。大胆设立新的税收优惠政策并灵活使用，降低村镇银行的税负压力，帮助其更好更快地发展壮大。另外，由于目前财政补贴政策不够完善，还存在补贴优惠无法足额落实的问题。因此，应采取与补贴优惠相应的辅助措施确保补贴充分落实。例如：对贷款补贴免征所得税，保证其足额落实;对补贴审批时间、拨付时间作出明确要求，确保补贴按时到位;根据实际情况调整补贴获取条件，扩大受益范围，使更多的村镇银行享受优惠。政府在设立新的财政补贴政策时，应充分考虑村镇银行的实际情况，确保其有利于大部分村镇银行，并能按时、足额地落实。

（二）加强财税政策对农村融资担保的支持

充分发挥财政资金支持“三农”融资担保的杠杆效应。一方面由政府牵头注入启动资金，农村中小企业、村镇银行共同出资建立互助担保基金与银行分担贷款风险。另一方面，通过财政主导投入建立分层次的农村再担保体系，建立覆盖全国的农村担保行业的再担保体系。合理构建以财政补贴为特色的担保机构。建议由财政部国家发改委制定《农业贷款担保机构风险补偿办法》，对担保机构为“三农”提供融资担保所形成的损账实行补贴政策，鼓励担保机构做大农村融资担保业务，引导建立多渠道担保风险分担机制。全面优化财政支持“三农”融资担保的基础环境，可以成立政府、农村、银行三方合作的非盈利的政策性农村信用中介服务机构。

（三）采取多种财政支持手段增加资金供给

在村镇银行设立方面，首先，政府应激励当地城市金融机构在本地区设立村镇银行。可以尝试将由城市金融机构发起的村镇银行的涉农贷款的余额计入到发起机构中，以此来调动本地区城市金融机构设立村镇银行的积极性。同时财政也应鼓励外地金融机构发起设立村镇银行，地方财政可以尝试给予设立村镇银行的外地金融一定的补偿以弥补由于不完全竞争所增加的成本。

针对资本金匮乏、吸储困难的实际问题，地方政府应鼓励村镇银行在本地区储源较丰富的地方设立营业网点。提供一些财政专户和当地行业系统大户成为村镇银行的储源，将对农村地区的一系列支持、补贴通过村镇银行来实现。例如，目前沈阳于洪区高力村准备拆迁，拆迁款接近2000万元，财政可帮拆迁农户开立村镇银行账户将这笔钱通过于洪区的村镇银行发放到拆迁的农户手中。以此扩大村镇银行在农村地区的影响力范围，使其与农民联系更密切，增强其品牌效应，同时，可由财政出资设立专门针对村镇银行的资金拆借公司，或明确村镇银行在全国银行间同业拆借资格。

[辽宁省财政科研基金项目，项目编号14C020]

参考文献：

[1] 耿梦媛.我国村镇银行存在的问题及对策分析.河南大学，2013

[2] 章芳芳.村镇银行的界定与特点分析——从与商业银行、农村信用社、农村合作基金会的比较出发.河南金融管理干部学院学报

[3] 崔冉.广西村镇银行发展问题研究.时代金融，2012

[4] 李瑞红.村镇银行执行财税新政存在的问题及建议.银行家，2010（12）

[5] 王辉.促进农村金融发展的财政政策研究.西南财经大学硕士论文，2009

（作者单位：沈阳理工大学经济管理学院 辽宁沈阳 110168）

（责编：贾伟）