刍议中国气候外交

周 鑫

（北京科技大学，北京 100083）

冷战结束后，随着各国经济的不断发展以及与之相伴的环境问题的凸现，环境问题逐渐演变为国际关系的重大课题，环境外交应运而生。所谓环境外交，即以国家主权和利益为根本而展开的，借助代表国家意愿的官方行为而形成的谈判、交涉等诸多方式，用以处理环境领域争端、调整环境领域利益的一切外交活动。随着全球化的不断演进以及环境问题的不断凸显，环境外交在传统外交领域的地位将越来越重要。

在环境外交事务中，目前来看，气候变化问题是最为突出的一项，也是迄今为止全球范围内磋商与合作最为频繁的一类环境问题。所谓“气候变化”，具体指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。因此，随着全球化的不断演进以及气候变化问题的不断凸显，气候外交成为环境外交的一项重大课题。

一、气候外交及其历史进程

气候变化问题既同自然因素相连，更与人类活动有关；既是环境问题，也是发展问题。每个国家的发展阶段、生产生活方式、人口资源状况以及在国际产业链中所处的位置和分工等等，对于气候的影响都十分显著。因此，发展的问题必须也只能在发展中得到解决。应对气候问题是全人类共同的责任，随着全球气候环境的变化，这一问题必然会上升到国际关系层面。因此，在解决气候问题的过程当中，也形成了一种全新的外交模式——气候外交。

气候外交既是一种传统外交，也是一种新型外交。就其传统意义来讲，气候外交涉及国际合作，以及官方交涉、谈判等等，主权国家亦会根据和利用气候问题达到一定的政治目的和外交目的。就其全新维度来看，气候外交属于环境外交的一种，并且是目前涉及全球气候和政治的一项影响最广且争议最为集中的外交问题，直接影响每一个国家的环境和发展。因此，气候外交在当前国际环境事务中具有极其关键的地位和作用。

气候外交问题的形成具有一定的历史进程。联合国作为国际性组织，是气候外交最早也是最有力的行为主体。1972年联合国环境会议之后，有关气候问题的外交内容就已经展露端倪。1992年，联合国制定了《联合国气候变化框架公约》，该公约于1994年生效，目前缔约方为190余个。《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放、应对全球气候变暖给人类经济社会发展带来不利影响的国际性公约，是国际社会应对全球气候变化问题进行国际合作的主体框架。自公约开始缔结以来，气候外交开始在各个国家的外交领域占据重要地位。尤其是从这一公约生效以来，其缔约方每年都会举行一次大会。其中，其三次缔约方大会举办于1997年，会议通过了《京都议定书》；第十三次缔约方大会举办于2007年，绘制了“巴厘岛路线图”。这其中的每一次缔约方大会以及气候谈判大会，都代表了同时代国际关系领域气候外交的博弈与变迁，同时也代表了人类对于这一问题的不断提升的关注度。

表1 气候谈判的国际历程

二、中国参与气候外交的原则

自改革开放以来，中国的现代化建设取得了诸多成就，成为举世瞩目的经济发展大国。在经济社会发展进程中，中国一直十分重视气候变化问题，并为之积极努力。在参与气候外交、履行自身责任和义务的同时，中国始终坚持自身的原则和立场，“共同但有区别的责任”成为中国始终坚持的核心原则。

“共同但有区别的责任”原则是应对气候变化的国际合作的核心与基石。“共同但有区别的责任”原则的形成有其历史原因。自近代工业革命以来，发达国家大量排放二氧化碳等温室气体，占全球排放总量的80%。因此，如果二氧化碳是导致气候变化的直接诱因，并非发展中国家，发达国家才应是对全球气候变化负主要责任的群体，它们对全球变化是负有历史责任的。就现实原因来讲，应对气候变化问题既要勇于承担自身的责任与义务，也要认清各国发展阶段和发展水平的存在差异的客观事实。发达国家经历了高能耗高污染的工业革命时期，经济等各方面发展水平远远高于广大发展中国家，且至今仍属于资源能源消耗性主体，属消费型排放。广大发展中国家仅是近几十年才开始工业化，其历史排放少、人均排放低。目前经济发展水平有限，大量人口仍挣扎在贫困线上，缺乏有效应对气候变化的能力和手段；且发展中国家基本处于全球化时期的经济发展底层与国际产业链低端，因此，其排放主要为生存排放和国际转移排放。因而，在全球应对气候变化的今天，要求贫困的发展中国家承担超出其能力和义务范围的减排目标，是有违公允的。在这种情况下，坚持“共同但有区别的责任”就显得尤为重要。

“共同但有区别的责任”表明气候问题无国界，任何国家都不能置身事外。应对气候变化是世界各国的共有责任与义务，需要国际社会的齐心协力。气候变化问题是世界各国所共同面临的巨大挑战，它涉及全球利益，尤其是广大发展中国家的发展利益和人民的福祉，深刻地影响着人类的生存和发展。因此，共同性是气候变化问题的基本属性。

在坚持“共有”的原则下，还应有所“区别”。此“区别”，一方面，体现为面临环境问题的不同。发达国家主要面临的是推行绿色消费、减少碳排放的问题，而发展中国家却正在为如何提高资源利用效率、解决常规环境污染而困惑。因此，其环境问题的重点是不同的；但是，在面临全球气候变化的前提下，无论发达国家还是发展中国家，都必须迎接这一挑战。另一方面，体现为责任的不同。就发达国家而言，在全球气候变化的大背景下，应当积极履行自身责任，完成《京都议定书》中所确定的减排任务，继续量化并承担减排指标，并积极为发展中国家提供资金和技术援助；这既是道义上的责任，也是法律上的义务。就发展中国家而言，当前最需要做的是依据本国实际国情，依靠发达国家的资金和技术援助，努力适应全球气候变化，坚持可持续发展，积极减缓并减少温室气体的排放。因此，积极履行各自不同但互相适应的责任，是坚持“共同但有区别的责任”原则的核心。

尽管“共同但有区别的责任”原则是应对全球气候变化的核心原则，但目前，在实践操作方面尚存在一定的瓶颈。发达国家允诺给予发展中国家的资金和技术支持不仅迟迟难以到位，反而不断强调与发展中国家承担超越其能力和发展阶段的责任和义务，因此，这也是有违国际公允的。不管怎样，“共同但有区别的责任”原则始终是中国参与气候外交的基本原则和立场，也是世界各国合作以应对全球气候变化的核心原则，是彼此合作的基石，应当予以提倡和坚持。

三、中国参与气候外交的贡献与挑战

中国作为具有一定国际影响力的大国，一直高度重视气候变化问题，在参与国际环境政治和气候外交方面具有较长的历史。从1972年斯德哥尔摩的联合国人类环境会议开始，20世纪70年代以来的历次世界环境大会上都有中国的身影，中国积极参与了可持续发展理念从提出到发展进程中的每一次重要的世界性会议。作为参与国际环境事务较早的国家之一，可以说，中国既是可持续发展理念的积极倡导者，也是坚定的践行者。

（一）中国参与气候外交的贡献

表2 中国参与主要国际环境公约一览表

近三十年来，在气候变化领域，中国做出了积极的应对。可以说，中国对于应对全球气候变化、实现节能减排做出了巨大的贡献。其一，中国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家。先后制定和修订了节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等一系列法律法规，把法律法规作为应对气候变化的重要手段。其二，中国是近年来节能减排力度最大的国家。在税收制度、节能工程、循环经济等领域开展了诸多工作，截至2009年上半年，中国单位国内生产总值能耗比2005年降低13%，相当于少排放8亿吨二氧化碳。其三，中国是新能源和可再生能源增长速度最快的国家。中国在保护生态基础上，有序发展水电，积极发展核电，鼓励支持农村、边远地区和条件适宜地区大力发展生物质能、太阳能、地热、风能等新型可再生能源。水电装机容量、核电在建规模、太阳能热水器集热面积和光伏发电容量均居世界第一位。其四，中国是世界人工造林面积最大的国家。2003至2008年，森林面积净增2054万公顷，森林蓄积量净增11.23亿立方米。目前人工造林面积达5400万公顷，居世界第一。其五，按照联合国标准，目前中国还有1.5亿人生活在贫困线以下，尚正处于工业化、城镇化快速发展的关键阶段，能源结构以煤为主，降低排放存在特殊困难。尽管如此，中国始终把应对气候变化作为重要战略任务。1990至2005年，单位国内生产总值二氧化碳排放强度下降46%。在此基础上，中国又提出，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，在如此长时间内这样大规模降低二氧化碳排放，需要付出艰苦卓绝的努力。

总的来说，中国在应对全球气候变化方面所做出的贡献，主要集中在以下几个方面：第一，提出诸多改善环境、落实可持续发展的理念，诸如以人为本、全面协调可持续的科学发展观、资源节约型环境友好型社会、生态文明、新型工业化道路、绿色低碳发展等等，展现了中国对于可持续发展理念的倡导与支持。第二，积极践行可持续发展，努力促进经济发展、社会进步和环境保护三者相协调。在过去的三十年间，中国积极发展经济，成功减少贫困人口2亿多；努力改善民生，初步建立覆盖城乡的基本养老体系和医疗保障体系；提出并制定了节能减排的约束性目标和方案，在“十一五”和“十二五”期间积极转变经济发展方式，推动节能环保工程，建立经济发展与环境保护的合理模式。第三，尽管中国自身也是一个发展中国家，但是，在国际合作中一直积极发挥着自身的力量。在南南合作方面，中国尽最大努力援助广大不发达国家，支持其经济和社会发展事业，促进这些国家和地区走向可持续发展；在南北合作方面，与发达国家在气候变化、环境保护等领域积极建立合作关系并逐渐走向制度化。可以说，在国际环境事务中，中国承担了与自身能力相符的责任和义务。

（二）中国参与气候外交的挑战

当然，在明确我国在气候变化中的突出贡献的同时，也不可回避我国应该承担的责任。作为发展中大国，中国拥有世界上最多的人口；同时，按照世界银行的标准，中国农村贫困人口数过亿。为了改善13亿多人口尤其是广大贫困人口的生活水平、满足其发展需要，这种“发展排放”在一定时期是不可避免的。但是，这其中有诸多事实也是不容忽略的。其一，中国的人口是世界上最多的，占其比例有21%；因此，尽管中国碳排放总量很高，但人均碳排放却不及发达国家平均水平的1/3。其二，中国的工业化开始较晚、历史较短，因此，相对于发达国家几百年的碳排放历史，中国所产生的温室气体远不及发达国家的比例之高。其三，尽管中国已跻身世界第二大经济体的行列，但由于仍处于世界产业链的较低端，“转移排放”的压力不容忽视。因此，明确责任并不意味着有失公允，中国所面临的客观压力和现实是不容置疑的。

应对气候变化事关各国的发展前途和人民的根本利益，需要各个国家的合作与努力。加强环境尤其是气候领域的外交合作，对于中国和世界来说都是一项具有深远意义的事务。作为人口众多的发展中国家，中国选择走低能耗、低排放、高效益、高产出的新型工业化道路，对于应对国际气候变化具有重大的意义。今后，在坚持“共同但有区别的责任”原则的基础上，中国将会更多地参与国际气候外交与环境政治，积极促进国际环境合作，发挥大国应有作用。

[1]胡锦涛.携手应对气候变化挑战——在联合国气候变化峰会开幕式上的讲话[N].人民日报，2009-9-23.

[2]温家宝.携手合作共同创造可持续发展的未来——在第三届东亚峰会上的讲话[N].新华月报，2007-12.

[3]中国社会科学环境与发展研究中心.中国环境与发展评论[M].北京：社会科学文献出版社，2007.