探索提升居民自治能力的社区治理模式

□ 陈亚萍

社区是城市居民生活的家园，居民是家园的主人，希望生活中的诉求能够在家园中得以解决。党的十八届三中全会提出要改进社会治理方式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，如何有效发挥党的领导作用，引导居民自治，调动多元主体参与，是基层政府面对的新课题和新挑战。

一、基层社会治理与居民自治现状

近年来，城市的基层管理体制从传统的“街道—居委会”模式向现代化社区管理模式逐步转变。街道治理中的问题呈现三个明显特征：一是人口快速置换带来社区文化变迁，随着地区户籍人口外迁，外来人口流入，原来的楼院“熟人社会”模式被改变，以情感为纽带建立起来的自治模式情感链接断裂，削弱了社区的凝聚力、粘合力和文化认同力，居民自我管理、自我服务、自我监督能力减弱，楼院居民诉求呈现多元化，很难统一议事、形成共识。二是在以单位为基础的行政管理模式向以社区为基础的社会管理模式的转变过程中，单位组织管理能力不断弱化，由于居民组织化程度低，社会协同的自我管理和大众参与的社会自治模式没有成长起来，社区公共事务议事、决策、参与解决少，一些问题找不到责任主体和解决渠道，很多为民办实事成果不能固化，社区自我愈合能力下降。三是近年来，政府有关部门强调基层社会建设的主要抓手是社区自治，而在一些社区内部，自治内容不清晰、自治能力无支撑、自治经费无保障、自治动力无源头、行政干预成常态、人员组织行政化和自治意识模糊化，老旧小区一些基础设施和物业问题累积，各类责任主体不作为或少作为，居民反映和解决问题的渠道不畅通。

二、北京市朝阳区朝外街道居民自治方法

2008年以来，北京市朝阳区朝外街道通过推进“一刻钟社区服务圈”“准物业管理”“为民办实事”“党政群共商共治”等重点工作，在社区党建、社区自治及社区服务等方面积累了很多经验，奠定了探索新型社区治理机制的基础。2013年，朝外街道进一步探索了政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的实现途径，根据辖区内社区的实际特点，以“居民自治”为核心，在吉祥里社区试点实施“家园计划”，实行“分类治理小区、分层推进自治、分级解决问题”的“三分”社区治理模式，广泛发掘社区居民的参与热情和治理能力，充分凝聚居民的智慧和力量，带领居民建设美好家园，建立了多元主体共同参与的治理新格局。

1.分类治理小区，探索楼院特色化自治

为了解决社区自治面积过大、楼院问题复杂等问题，朝外街道将社区划分为若干小区开展分类治理和精细化管理。通过细化自治单元，将社区中具有天然地缘基础、共同利益纽带、共同生活体及共同管理主体的独立、封闭楼院划分为一个小区，最大限度地统一小区内的主要诉求和自治思想，根据每个小区的现有资源和主要问题，找到适合小区的自治特色和模式。最终，在吉祥里社区三个小区分别形成了西草园小区“居家式”管委会，重点解决环境脏、秩序乱、设施差的问题，小区实现了从“没人管”到“有人管”的改变；吉祥里东区“家园式”管委会，重点争取物业公司及办事处资金，解决下水道常年堵塞的问题；吉祥里西区“和谐式”管委会，开展了丰富多彩的文体活动，建设了小区道德模范墙，增进了邻里交流共融，增强了居民的归属感和认同感。

2.构筑立体化自治服务体系

为了打通“自治最后一公里”，吉祥里社区重构了自治组织框架，形成了楼门、楼院、社区三个自治层级，成立了楼委会，并依据楼委会的划分设立党小组，做到每个楼委会有一个党小组，使党建网格化落到实处。三个自然小区通过民主选举的方式确定了管委会组成人员，形成了楼委会、小区管委会、社区居委会三会合立的社区治理格局。同时，通过有效整合居民自治小组、党小组、和谐促进员、热心居民、楼下商户等力量，以楼门为单位成立以党小组和楼门长为主体的楼委会，建立楼门自治体系，解决楼门内的问题。实行包楼包干、设岗定责，自主开展楼门的文化建设、环境监督、民事调解、民意搜集、秩序维护和邻里帮扶，进一步细化服务单元。

在社区，以社区党委班子为主体建立了资源支持系统，通过项目协商共治，盘活各类资源参与社区共治，提升了各类主体的自治能力。通过项目协商共治、组织带动参与、文化凝聚共识，撬动产权单位、物业公司、政府、社会组织、辖区共建单位、社区草根组织等各类资源活力。

3.分级处置问题，固化各级管理的长效机制

街道有关部门对社区需解决的问题按轻重缓急等标准分级，并确定了解决的责任方。一级问题居民开展自治解决。主要是发挥楼委会、自管会等社区草根组织的作用，通过自治公约、自我议事决策解决。二级问题是社区共商共治解决，主要是社区党委、居委会有效整合物业、产权、政府、社会单位等多个主体资源进行项目化解决。自管会、居委会解决不了的问题，通过整合物业、产权、政府、社会单位等资源进行共商共治。三级问题是倒逼政府履职解决的问题，主要发挥政府职能部门的作用，解决基础设施、公共服务欠账等问题。分级处置问题的做法，使各类问题有了明确的处理主体和解决路径。

三、加强居民自治 提高基层社会治理对策

有效的居民自治可以搭建公民有序参与平台，不仅让居民全程参与其中，调动了居民的积极性，还能够进一步深化多元主体参与共商共治的意识。

1.转变政府理念是核心

城市社区居民自治从行政化社区管理体制逐步过渡到社区自治体制，首先要从行政主导模式过渡到合作共治模式，再从合作共治模式过渡到社区自治模式。需要政府转变管理理念。朝外街道的“家园计划”之所以能够取得明显成效，与街道办事处的工作理念转变密不可分。作为一级政府，街道办事处坚持把社区自治作为社会建设的核心和基础工作来抓，围绕党的十八届三中全会提出的“社会治理”理念，出思路、建机制、找规律，通过梳理社区行政事务工作准入机制，对照相关法律法规对社区现有职责进行减负松绑，逐步明晰政府的支持者角色，从“为民做主”向“助民做主”转变，实现政府职能归位，为实现居民自治奠定了基础。

2.建章立制是关键

合理的激励和评价制度，能够吸引有高素质有能力的居民参与社区治理，为探索居民自治路径创造了条件。吉祥里小区“家园计划”得以顺利开展，离不开较为完善的配套制度，楼院自管会建立的专项问题解决机制和制度，有效解决了多项老大难问题。小区通过加强议事规则建设，不断完善楼院自管会财务制度，实现各项收支公开透明，各项事务都在公开、透明的状态下进行，让群众信得过当家人，真心拥护、支持社区开展各项工作。

3.优化社区组织是重点

只有坚持以社区党委为领导，才能保证居民自治的正确方向。社区组织的各类服务活动对居民的思想道德教育能够起到积极的作用，使许多矛盾在基层得到化解，让家庭、邻里之间变得更加和睦，从而推进居民家园意识的培养。社区党委既要带头履行义务又要引导群众正确行使权利，逐步培养居民的“主体角色”，加强居民的家园认同意识和参与楼院事务意识，提高居民的自我服务能力、自我管理能力及自我监督能力；把楼院自管会、楼门委员会等群众性自治组织发展成为社区基层组织网络，调动党代表、社区居民代表、社区知名人士等自治力量的热情，扩大社区治理的参与面。广泛的群众基础和有效组织群众参与是必要条件，要逐步确立居委会的组织者角色，提高其协调、整合资源的能力，还要充分调动党员自治队伍、先锋模范、自治领袖的作用，培养民意守望者。

构建和谐社会是一项艰巨的系统工程，建设和谐社区是其中必不可少的一环，只有达成社区的小和谐才能促成社会的大和谐。社区居民是社区的主体，必须建立完善的社区服务平台，为居民提供参与的渠道。只有充分发挥居民的积极性，在社区实行居民自治，保障居民行使民主权利，才能实现民心顺畅，形成社区内和谐。要在充分尊重居民意愿的基础上，拓宽居民自治新思路，使社区真正成为居民的幸福家园。

[1]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2001，（5）.

[2]刘功润.作为共同体的城市社区自治问题研究[D].上海：复旦大学，2012.