“四个善于”的落实与人大制度功能的提升

陈晓明+++赵俊

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其制度功能的发挥与党的领导方式、执政方式的改革和完善紧密相关。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的重要讲话中指出，“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”时隔一个月后，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对这“四个善于”再次重复进行全面阐述。我们认为，这“四个善于”的提出是对我国社会主义民主政治实践发展的高度总结，表面上，是直接针对改革和完善党的领导方式与执政方式提出的要求，实质上，是间接深刻地对提升和发挥人大制度功能提出了新的更高的目标要求与发展的新机遇。研究这“四个善于”与发挥人大制度功能的关系，对我们更好地坚持和完善人民代表大会制度，发挥人大制度在全面推进依法治国中的重要作用十分必要，很有现实意义。

一、“四个善于”的提出不仅是我们党对改革和完善党的领导的认识深化，也是对人大制度功能认识的深化

我们党作为执政党，对改革和完善党的领导方式，对发挥好人大制度功能的认识有一个不断完善和深化的过程。早在1997年党的十五大报告就提出，把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，并首次强调，要“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。2002年，党的十六大在十五大的基础上，第一次将“三个统一”完整表述为：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”并首次提出了要“改革和完善党的领导方式和执政方式”“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”的重要论断。在此基础上，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出了“三个执政”，即“坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。2004年9月15日，胡锦涛同志在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中强调，“必须加强党的执政能力建设，改善党对国家事务的领导……善于运用国家政权处理国家事务。”这个讲话表明了党中央把改善党的领导方式和执政方式，首次指向必须“善于运用国家政权处理国家事务”，这是一个了不起的进步。2009年，党的十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设的若干重大问题的决定》进一步提出，要“善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导”，这一表述，比胡锦涛同志在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话又前进了一大步。

随着党对治国理政规律不断深入认识和完善总结，习近平总书记的9·5重要讲话，第一次全面系统地提出“四个善于”，同年10月，党的十八届四中全会通过的决定，再次完整明确重申了“四个善于”。并且，在这“四个善于”中，把党的十七届四中全会提法中的“国家政权组织”改为“国家政权机关”，这一改动表明我党推进国家治理法治化方向的理念愈加明显和坚定。由此，我们可以认为，这“四个善于”的形成和提出，表明我党在发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的实践中，对改革和完善党的领导方式与执政方式，对发挥人大制度功能重要性的认识不断得到深化和提升。

二、“四个善于”的落实与人大制度功能的提升相辅相成、相得益彰

我们认为，“四个善于”的落实，其实质是通过发挥和运用好人民代表大会这一根本政治制度平台，加强和改善党的领导方式与执政方式，实现和保证科学执政、民主执政、依法执政，提高党的执政能力，更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。相应地，只有不断完善和提升人大制度功能，推动人大工作与时俱进，才能充分发挥人民代表大会根本政治制度的优势和功能，更好地落实“四个善于”。所以，两者是相辅相成、相得益彰的有机整体，缺一不可，具有内在相互一致性和承载性。

首先，人大制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。第一，人大制度为实现党领导人民当家作主提供根本制度保障。在我国人民当家作主的国家制度体系中，宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民，人大制度遵循这个根本原则，通过选举产生人民代表大会来行使国家权力，依法产生和运转其他国家机关，并对其进行监督，确保人民赋予的权力得到正当行使，实现汇集民意、维护民利、实现民权的功能定位。第二，人大制度是实现党的领导的重要制度载体。依法执政是新形势下党的领导的最主要特征。党的领导必须通过人民代表大会这一重要的制度载体，通过法定程序，将执政党的主张转化成为国家意志，在国家制度层面有效保证党的执政地位；使党推荐的人选成为国家机关领导人，使党组织的优秀成员代表进入国家政权机关并取得主导地位，依法实现党对国家事务的领导。第三，人大制度是实现党领导人民依法治国的制度平台。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。建设社会主义法治国家，关键是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系，其中每一方面都离不开人大制度功能特别是推进民主法治建设功能的有效发挥。

其次，人大制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中起支撑作用。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。毫无疑问，落实“四个善于”，推进国家治理能力现代化，必须以加强和提升人民代表大会这个国家政权体系的核心作用来体现。这是由人大制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位与作用所决定的。习近平总书记的9·5重要讲话指出，“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”可见，人大制度在推进国家治理能力现代化中居于主导地位，具有根本性、支撑性。具体来说，主要体现在以下两方面：第一，以民主、法治、权力制约等为特征的人大，作为国家权力机关，以推进社会主义民主法治建设为根本任务，在行使国家职能中，与国家治理体系和治理能力现代化的要求相适应，二者在方式方法、特征特点、体制机制等方面具有同体性、同质性。第二，人民代表大会制度既是国家的根本政治制度也是国家政权的组织形式，从人大与“一府两院”的相互关系看，“一府两院”由人大产生，对它负责、受它监督。人大在国家机关体系中处于核心地位，人大的权力能力在国家治理能力体系中也具有核心地位，发挥好这“两个核心”的作用，能够更好贯彻民主集中制的国家组织原则，确保国家权力的民主运行和集中统一行使，形成对行政、司法的有效制约，发挥着其他国家机关不可替代的重要作用。

再次，人大制度为协调推进“四个全面”战略布局提供制度基础。党的十八大以来，中央从坚持和发展中国特色的社会主义全局出发，立足我国发展的现实需要，着眼于推动解决我国发展面临的突出矛盾和问题，形成并提出了协调推进“四个全面”战略布局。这既是新时期我们党治国理政的总方略，也是中国未来发展的战略指引。人民代表大会制度是协调推进这一战略布局的制度根基，作用独特，不可替代。全面建成小康社会涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个方面，政治建设是“五位一体”总体布局的关键一环，需要人大在民主政治建设、政治文明发展、政治体制改革中发挥龙头作用。全面深化改革与全面依法治国形同“鸟之两翼、车之两轮”，在法治下深化改革、在改革中完善法治，关键要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展，这需要人大在科学立法、民主立法，监督“一府两院”等方面积极主动作为。全面从严治党，运用法治思维和法治方式加强党的领导，提高党的执政水平，把权力关进制度的笼子里，努力建设和维护良好的政治生态，需要人大提供坚实的法治支撑。

三、落实“四个善于”与提升人大制度功能的几点启示

启示一：落实“四个善于”需要通过提升人大制度功能进一步实现党的领导方式和执政方式的法治化。在全面推进依法治国的要求下，如何加快实现党执政法治化进程，保证党执政的合法性，至关重要。“四个善于”的直接指向和要求，是针对党的领导方式向依法执政、依宪执政转变的要求提出的，这需要我们在认识和实践上，更加清醒、科学地界定党领导与党执政的含义。如前述，改革和完善党的领导方式与执政方式在党的十六大报告中首次提出，但10多年来有些观念始终制约实践进展。例如，不少同志认为，党的领导是由宪法规定的，是一个宪法法律规定的强制性要求。但从法学规范的基本原理看，党的领导不可能以法律规范的方式加以强制性规定。“法律认可不认可、规定不规定都不是党的领导依据”[1]。法律规范的对象是人们的具体行为，而领导是一个非常笼统的、相对抽象的集合概念。现实中人们热衷于谈党的领导是宪法规定的，但新中国成立之前，我们党就取得了对中国人民的领导地位。因此，新中国成立后才有的宪法只是对我党领导地位的确认而非强制性要求。人民承认不承认、拥护不拥护、赞成不赞成党的领导，这才是党能否取得领导地位的关键。邓小平同志曾深刻指出，“共产党有没有资格领导，这决定于我们党自己……如果不合格，人家承认了也还是不合格”[2]。并告诫，党的领导、党的真正优势要表现在群众拥护上，“把优势建筑在权力上是靠不住的”[3]。如果我们认识不到这点，以为用一纸法律就可以硬性规定党的领导地位，这不但是堂吉诃德式的幻想，而且会麻痹党的意志，使党组织成员不思进取、自以为是，从而阻碍改革和完善党的领导方式的进程，最终危害党的执政地位。“这实在是最大的蠢笨”[4]。相应地，党执政却是一个宪法法律意义的执掌国家权力的概念，表现为党组织的优秀成员，通过法定的选举程序进入国家权力机构，并占主导地位。通过法律选举程序的合法性取得党的执政地位，这是现代民主国家政党执政的显著特征。如果领导党不尽快完成到执政党的转变，就只能在国家政权体制外活动，充其量也只能算参政，不是执掌国家政权，不具有执政的性质。在全面推进依法治国的进程中，我们党基于民主政治发展的实践经验，全面提出“四个善于”，就需要我们注重从党的领导向党的执政转变，从领导党向执政党的转变，进一步确保和推进党的领导方式与执政方式法治化。我们之所以提出这个问题，就是要清醒地认识到，落实“四个善于”，推进党的领导方式和执政方式法治化需要可靠的制度依托与制度承载，这一制度使命就是通过人民代表大会制度功能的提升来实现。

启示二：落实“四个善于”所需的制度依托和制度承载，要求我们更加有效发挥好人大的制度优势和功能优势。习近平总书记的9·5重要讲话和十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，一再阐述这“四个善于”，表面上，是直接针对改革和完善党的领导方式与执政方式提出的要求，实质上，是间接深刻地对提升和有效发挥人大制度功能和工作职能提出了更高的目标要求。这就需要我们进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的政治责任感，善于通过行使好人大立法权，发挥立法的引领和推动作用，确保把党的主张通过法定程序变成国家意志；善于通过行使好监督权和重大事项决定权，加强对法律实施的监督，回应社会关切，确保党的路线方针政策、人民意愿得到贯彻落实；善于通过依法有序行使人事任免权，确保党组织推荐的合格人选进入国家机关，并取得主导地位；善于依法集体行使职权，坚持民主集中制原则，保证人民赋予的权力得到正确统一行使，有效防止出现人民形式上有权、实质上无权的现象。

启示三：“四个善于”的落实与人大制度功能的提升需要两者协调推进，合力奋进。人民代表大会制度是我们党领导人民实现党对国家和社会事务领导的根本制度载体。但如何更好发挥这个制度载体的功能，仍有很大的提升空间。在我国的现实政治生活中，一些地方党委习惯凌驾于国家政权之上，不善于运用国家政权机关实施对国家和社会领导的现象时而有之。如有的地方党委绕过人民代表大会执掌国家政权，直接对“一府两院”的办案工作强加干预，造成“一府两院”也习惯只对党委负责，淡化对人民代表大会负责，未能真正体现人大及其常委会的宪法权威性，从而导致人大制度功能虚化、弱化。由于“四个善于”与人大制度功能在社会主义民主政治发展中相辅相成、相得益彰，执政党的政治权力与人大法定的国家权力在关键部分是重合的，任何一方的弱化都会导致“两败俱伤”，长此以往必将威胁党的执政地位。在我国，共产党是以执掌政权为目的的政治组织团体，不是国家机关，人大和“一府两院”都要坚持党的领导，但并非是由党委直接向人大和“一府两院”发号施令，而是要通过人大和“一府两院”的党组来实现党的领导。现实中，以人大为例，如果说人大工作是党的工作的一部分，却不能把人大当作党委的一个工作部门；人大常委会年度工作报告要向党委请示报告，却不应该成为党委的部门工作报告。据了解，近年来在各地每年一度的“两会”期间，一些地方人大常委会年度工作报告的“党味”越来越重、“民味”却越来越淡等现象已经引起一些非党员人大代表的“心理负担”，这是值得引起重视的。如果我们不在这些最基本的方面予以认识，不仅无益于人大坚持党的领导，也无益于人大制度作为国家根本政治制度功能的定位和发挥，也无益于更好发挥人大在全面推进依法治国中无可替代的重要作用。

注释：

[1]张恒山、李林：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第26页。

[2][3][4]《邓小平文选》第1卷，第274、10、11页。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）