农业补贴视角下土地流转调查与分析

吕悦风

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095)

农业补贴视角下土地流转调查与分析

吕悦风

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095)

为了探讨农业补贴政策对于土地流转行为的影响,利用山东、浙江295个农户的农业补贴对土地流转意愿影响的调查资料,对当前农业补贴政策发放及土地流转的具体情况进行分析。结果表明,(1)调查地区土地总体流转比例较高,农户土地流转率达50.5%。农户的土地流转年限较短,以5年期限以内为主。土地流转方式主要以熟人之间的自主流转为主,占90%以上。流转契约形式以口头协议为主,合同形式较少。农户土地流转面积普遍较小,主要集中在0.07～0.33 hm2,致使实际土地流转效率偏低,农户仍以“小农经营”模式为主,这不利于现代农业化发展。(2)浙江嘉兴农户土地流转比例最高,达77.6%,山东临沂次之,达62.2%,而山东济宁、浙江湖州和浙江杭州的流转率在3成左右。浙江的土地流转面积占比(平均流转面积/平均承包面积)明显高于山东。(3)当前我国农业补贴政策在实际操作过程中仍存在农业补贴力度偏低、补贴发放错位等诸多问题,在一定程度上抑制了农村土地的流转。

土地流转;农业补贴政策;农户流转意愿

文献著录格式:吕悦风.农业补贴视角下土地流转调查与分析[J].浙江农业科学,2015,56(9):1524-1527.

DOI 10.16178/j.issn.0528-9017.20150960

土地是农业的根本,是农民重要的社会保障,也是农村长期稳定的基础。当前,我国农业生产经营规模普遍较小,土地细碎化现象严重,以家庭小农为主的分散经营格局不利于农业生产的规模化和机械化发展,大大降低了农业生产效率,阻碍现代农业的发展[1]。因此,土地流转成为完善农村基本经营制度,推进农业适度规模经营,促进农业转型发展的主要抓手。

事实上,20世纪80年代中期以来,中央政府通过一系列新农地政策,鼓励和激活农地承包经营权的市场流转,希望通过流转促进农地向适度规模经营集中,以期扩大农业经营规模,提高劳动生产率和改善农民生活水平。然而,现实情况是农地流转并未广泛向规模经营集中,农地的小规模、分散经营状况没有得到根本的改变,我国仍然处于土地利用的初级阶段。

近年来,国内大量的研究从理论和实证2方面探讨影响农户土地流转的影响因素。其中,农地制度、产权、社会经济发展水平、农户资源禀赋、社会保障水平和农业生产结构等受到了学者的广泛重视[2-6],但大多数研究将土地流转作为单一问题进行探讨,忽略了与其他农业政策间的协同影响。同样为了保障种粮积极性和农民收益,我国于2004年开始实施以粮食直接补贴、农资综合直接补贴为主要内容的农业补贴政策,这对促进粮食增产、调动种粮积极性、增加农民收入乃至改善基层干群关系等诸多方面起到了积极作用。与此同时,随着农业税的取消和农业补贴力度的不断提高,改变了农民的土地经营预期收益,从而影响了土地经营的策略和方式,对土地流转产生了影响[7]。鉴于中国的涉农政策已从单一目标取向转向注重均衡的多元目标取向的趋势[8]。梳理农业补贴政策对土地流转的影响,探索农业补贴与土地流转间的内在关联,具有十分重要的意义。

本研究以来自山东、浙江地区的295份调查问卷资料为样本,从农业补贴的角度,分析土地流转的现状与规模,以期理解农业补贴政策对土地流转可能产生的潜在影响,为政府决策选择和政策修订提供借鉴。

1 数据获取及样本情况

本分析研究数据来源于国家大学生创新性实验计划项目《农业补贴对农户土地经营权流转意愿的调查》(201410307060)。项目组成员于2014—2015年对浙江和山东2省8个县(市、区)14个乡镇进行了农业补贴政策对农户土地流转意愿影响的问卷调查。问卷主要从农户家庭特征、农业补贴政策实施和农户土地流转意愿3大方面展开。获得山东有效问卷144份,浙江有效问卷151份,合计有效问卷295份。

2 农户土地流转特点

2.1 流转年限

对研究区调查发现,农户土地流转年限在5年以内的农户数占多数(最短的为一季),共有82户,占流转农户数的55.0%,而流转年限超过10年的农户明显减少,仅有8户,占流转农户数的5.4%。说明土地流转仍处于短期化阶段,这种短期的土地流转行为,使经营者不能有长期打算和计划安排,容易造成耕地的掠夺性经营,不利于耕地质量的培育和农业基础设施的建设。

2.2 流转方式

据调查结果,目前土地流转途径仍以自主流转为主,土地流转的方式过于单一,90.0%以上的土地流转行为发生在亲属或者熟人之间,通过中介机构流转的比例很小。而且只有6.7%的土地是流向了种粮大户,很少有大规模的种粮大户参与流转。在流动契约方面,74.5%的农户间流转只是凭口头协议,只有23.5%的农户签订了土地流转合同,可见农村土地流转的合约与法律意识薄弱。近年来,随着农业补贴额度的增加,因事先没有流转合同的约定而引起土地流转的纠纷和矛盾持续增加,加之土地流转规模小而分散的现状,影响规模化经营的发展。

3 不同地区土地流转现状

3.1 土地流转现状

长沙市共六区二县一市，分别为芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区、长沙县、宁乡县及浏阳市，行政面积、人口分布等社会经济资料来自湖南省统信息网站。

在山东和浙江的295户被调查农户中,共有149户发生土地流转行为,占样本总数的50.5%。不同地区土地流转差异较大,以浙江嘉兴土地流转情况最为活跃,流转比例达77.5%,山东临沂紧随其后,流转农户占调查农户数的62.2%,而山东济宁、浙江湖州和杭州流转情况则大体相似,维持在3成左右(表1)。

表1 不同地区土地流转（流转和流入）的情况

3.2 土地流转面积情况

进一步分析发生流转的149个农户的流转面积情况(表2),2省5市8个调查县(市、区)农户土地流转面积呈现出“两边低,中间高”的正态分布。流转面积＞0.33 hm2与流转面积＜0.07 hm2的农户数量相对较少,农户流转土地面积主要集中在0.07～0.33 hm2。说明当前土地经营模式仍然以“小农经营”模式为主,土地流转规模也主要以“小打小闹”为主,规模经营户和大面积土地流转情况出现较少。

表2 不同地区农户土地流转面积的情况

3.3 土地流转面积占比情况

进一步分析不同地区土地流转面积占比(表3)可知,尽管各县(市、区)平均承包面积与流转面积各不相同,但是流转面积占比(平均流转面积/平均承包面积)表现出明显的区域性差异,即浙江地区流转面积占比明显高于山东地区,这种情况与表1山东地区流出户数与流入户数基本一致,而浙江地区流出户数明显多于流入户数的情况是相吻合的。其原因在于:浙江省经济发达地区,农民转投到第二、三产业的机会较多,社会保障体系也较为完善,大多数农户选择耕地流出,把耕地流转给种粮大户或种粮能手进行规模经营,表现为耕地流出户数大于流入户数,流转面积占比较高。通过这种形式的土地流转,能有效实现土地集约利用,进而推动我国农业现代化进程。

山东流转面积占比明显低于浙江,这与山东省耕地承包面积较大,经济相对欠发达,农户有着比较浓厚的恋土情结,不太愿意把土地流转出去有关,加之土地流转体系的欠完善,因此表现为流转面积占比较低,流出户与流入户数量相当。尽管山东总体流转数量和比率较高,但此类小面积自主流转并未能有效改变当前农村耕地利用的形式,需要在政策制定中加以重视。

表3 不同地区土地流转面积占比的情况

4 农业补贴政策对农户土地流转意愿影响

4.1 农业补贴发放对象分析

毫无疑问,农业补贴的对象是种粮农民,其目的是调动农民种粮积极性,促进粮食生产稳定发展。据实地走访调查结果,当前农业补贴类型主要是以粮食直补与良种补贴为主,农机具补贴的情况较少,说明目前我国农村经营主要还是以小农经营模式为主,大规模机械化的生产方式较少。同时明确,69.2%的农业补贴的实际对象为耕地所有者,而非实际耕种者,这与我国“谁种粮谁收益”的农业补贴政策目标相违背。目前农业补贴中普遍存在“谁的土地谁收益”和“只补流出者,不补流入者”的现象,这种补贴对象的错位,使得种粮大户无法享受农业补贴政策的真正实惠,挫伤了实际种粮者的积极性,不利于土地大规模流转情况下规模经营的形成与发展。

4.2 农业补贴发放力度与土地流转分析

据调查结果发现,不同地区种粮补贴额度不一样,济宁市鱼台县和金乡县种粮补贴额度在225～1 800元·hm-2,临沂市沂水县和莒南县补贴额度为1 500元·hm-2,嘉兴市嘉善县补贴额度在750～2 250元·hm-2,湖州市长兴县补贴为1 500元·hm-2,吴兴区则为750～1 020元·hm-2,杭州市萧山区补贴额度则有1 500元·hm-2与1 800元·hm-22档。可见不同省市,甚至同一省市的不同地区补贴种类、范围与金额均不相同。另外,调查中发现,61.4%的农户认为农业补贴政策对农户种粮积极性有促进作用,但同时有85.1%的农民认为当前的农业补贴金额仍然偏低,不能很好地满足农户期望,当然也不能有效地促进土地流转与集约利用。研究进一步发现,随着补贴额度的逐步增加,一定程度上加重了农民的“惜地情节”和“惜地意识”,这一方面使得农民不太愿意流出土地,另一方面在流转双方协商耕地租金时,往往会把农业补贴作为租金的全部或一部分,其结果抬高了实际种粮者的种粮成本。流转成本的升高对土地流转起到抑制作用,从而影响土地资源的高效配置与规模经营,也不利土地流转的长期稳定发展。

5 小结及政策建议

5.1 小结

本研究通过对源自山东与浙江的295份农业补贴对土地流转意愿的调查问卷分析,得出以下结论。

调查区域总体土地流转率较高,达50.5%,然而土地实际流转效率依然偏低。具体表现为农户土地流转年限较短,以5年以内短期流转为主,占55%,而流转年限超过10年的农户仅占5.4%;土地流转途经主要以熟人之间的自主流转为主,占90.0%以上;土地流转的规范性有待完善,口头协议成为主导;土地流转规模主要以0.07～0.33 hm2的小面积流转为主。总体而言,目前土地仍以小农经营模式为主,不利于规模经营与现代农业的发展。

比较不同调查地区,从农户流转的比例看,浙江嘉兴市土地流转情况最为活跃,农户流转比例达77.5%,山东临沂市紧随其后,农户流转率为62.2%,而山东济宁市、浙江湖州市和杭州市流转情况则大体相似,维持在3成左右。从土地流转面积占比来看,浙江的土地流转面积占比明显高于山东。说明浙江土地流转总体上要好于山东。

当前我国农业补贴政策的实施,虽然在一定程度上对于农户种粮起到了激励作用,但在实际操作过程中仍存在农业补贴力度偏低、补贴发放错位等诸多问题。正是由于农业补贴与土地流转间政策的契合度不强,致使当前农业补贴政策的实施,在一定程度上反而对农村土地流转起到了抑制作用。

5.2 建议

为了健全中国特色的土地流转制度,使得土地流转的各方达到利益共赢的局面,同时推动我国农村改革,促进农业发展,除了要坚持以市场机制为主要手段,结合相关的扶持政策外,还要进一步健全与之相配套的土地流转市场体系和农业补贴制度[9]。针对以上情况,提出以下几点建议。

规范土地流转行为。在市场经济条件下,土地作为最基本的不可替代的生产资料理应进入市场,通过市场进行土地资源的优化配置。地方政府应积极完善土地流转服务体系,建立土地经营权流转市场与交易平台,土地流转信息发布、咨询、预测、评估等中介组织;规范流转委托行为,制定流转价格调节机制,指导签订土地流转合同,并实现土地流转资料归档与备案;建立流转风险防范机制,制定承租主体准入条件,对进入流转市场的经营主体进行资格审查和资信评估;进一步完善农村土地承包经营权确权登记制度,稳定土地承包关系并长久不变,引导农村土地经营权有序高效流转。

完善农业补贴政策。迫切需要改变当前“谁种粮谁受益”的政策目标与“谁的土地谁受益”政策实践相背离的情况,使实际耕种者得到补贴利益的保障。各种农业补贴政策中应加大对土地流转项目的支持,逐步将新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜,这样不仅能有效解决当前补贴政策增产效应走低问题,还能更有效地推动土地的有序流转和农业规模经营发展。

健全农村社会保障制度。在当前农村社会保障制度尚不健全的情况下,就不可能从根本上增强农民离土的安全感,一些农民,特别是二、三产业欠发达地区,仍然把土地作为其生活的最后依靠和保障,这不利于土地的流转。弱化土地的农民保障功能迫在眉睫,应当将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障。同时,要加大对流出土地承包经营权农户的就业培训和岗位推介,引导规模经营主体优先吸纳流出土地承包经营权的劳动力,就近从事农业生产。逐步建立农村老龄人口土地经营退出机制,建立“土地换保障”的基本社会保障制度,解决后顾之忧[10]。

积极培育和扶持农业规模经营主体。强大的规模经营主体是促进土地流转的动力。为此,应当大力培养专业农民,引导有资金、懂技术、会经营的农村各类人才受让农户流转的土地,开展规模经营。支持农业专业大户、农技推广人员、村级组织牵头组建农民专业合作社,扩大生产规模,实行土地规模经营。

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(责任编辑：吴益伟)

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0528-9017(2015)09-1524-04

2015-07-23

国家大学生创新性实验计划项目(201410307060)

吕悦风(1993-),男,浙江杭州人,本科生,研究方向为土地资源管理。E-mail:lyf93520@163.com。