农村土地整理项目的治理绩效评价

端木镀洋，刘友兆

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095)

农村土地整理项目的治理绩效评价

端木镀洋，刘友兆*

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095)

以利益相关者理论、项目治理理论、委托-代理理论为基础,围绕土地整理项目、项目治理、绩效评价3个关键内容,将治理理论引入农村土地整理项目。主要界定了研究涉及的利益相关者,考查了在内部治理与外部治理过程中,政府、项目法人、农户等多个权利主体的利益诉求,揭示了土地整理项目中利益主体的各项权责利情况以及矛盾纠葛,初步探索了农村土地整理项目治理的运行机制,探求了土地整理项目治理绩效的形成与影响因素。并以盐城市盐都区大冈镇光华村的土地整理项目作为研究对象,运用构建指标体系评价了该项目的治理绩效,结果表明大冈镇土地整理项目治理绩效一般,在项目进行以及长远的利益保障方面有所欠缺、监督机制不完善、整理项目实施效果欠佳为主要原因。

农村土地整理;利益相关者;项目治理;绩效评价

文献著录格式:端木镀洋,刘友兆.农村土地整理项目的治理绩效评价[J].浙江农业科学,2015,56(9):1473-1476.

DOI 10.16178/j.issn.0528-9017.20150944

土地资源一直是人类赖以生存、发展的最基础的生产资料和生活条件。从20世纪90年代起,全世界人民就迫于相当严峻的土地保护压力,在人口基数大、土地数量基数同样大的中国,土地保护更是国家和人民不得不面对的难题,因此做好农村土地整理项目极为重要。无论土地整理项目在哪里进行,都必然涉及项目自身管理的要求。然而,由于土地整理项目的复杂度加深,利益牵涉面广,仅凭普通项目管理的经验无法满足现行土地整理项目的需要,现有的管理体制亟待创新。对项目治理绩效进行分析,既是对土地整理项目治理情况的最佳反馈,也是砥砺土地整理项目治理理念不断发展的有效动力。

基于治理理论,项目治理与土地整理项目治理之间存在极大的共性。项目治理作为一种基于契约的制度框架,体现了项目参与各利益相关者之间权、责、利关系的制度安排。农村土地整理项目作为具有重大社会意义的公共项目,存在非营利性和公共价值,具备推行(公共)项目治理的理论基础和借鉴环境。此外,公司治理与项目治理亦具备共同的本质特征,都是在组建一定的组织后去完成设定的目标,因此,将公司治理绩效的理念和体系引入农村土地整理项目治理绩效研究是可取且意义充足的。本文以前述3种理论为基础,探索农村土地整理项目的治理绩效评价,以期为相关研究提供参考。

1 农村土地整理项目治理理论

利益相关者理论的中心思想是:项目是由不同要素提供者组成的一个系统,他们提供的要素有许多是项目的专用资产,他们是这些项目的利益相关者。项目治理是为项目涉及的利益相关者创造服务,而不仅仅是为管理者的利益最大化服务。为此,就应当让利益相关者享有所有权并参与项目治理。有许多实践已经在这方面做了有益的尝试,如员工持股计划、雇员进入董事会的监事会、董事会结构的重构以及机构投资者和债权人的作用等。

项目治理理念是对传统的、一贯的、单一的自上而下的政府管理理念的冲击与挑战。项目治理强调的是治理主体多中心化的秩序(如利益相关者多样化、多重化)和治理权力的多维度,这与之前自上而下的行政命令与自下而上的教条服从相反,与命令、要求、控制相对,推崇对话、谈判、协商与合作,强调在项目治理中涉及的利益相关者(如土地整理项目中的政府部门、项目业主、承包商、农村集体、农户等)彼此互动、相互协作和共同治理,这是市场经济条件下完善项目管理体制的必然要求。

2 评价指标体系构建

运用“逻辑过程”框架(投入→过程→产出→效果),构建了评价指标体系。“逻辑过程”的思路是将目标和因果这两层关系细化为4个动态性又连为一体的不同层次,这与“绩效”理念中“表现与成绩、执行与效果”相呼应。绩效不仅需要考虑结果如何,更要分析过程发生了什么,所以依据这样一个逻辑过程的四维,可以将农村土地整理项目治理绩效的分析画成一条动态流线图(图1),从不同过程理解和分析其治理绩效。

图1 土地整理项目治理绩效的评价指标体系框架

3 农村土地整理项目治理绩效评价的模糊物元模型

物元分析最早是由我国著名学者蔡文教授提出的,它的核心是促进事物转化、解决不相容问题,该分析方法适用于多因素的评价问题。针对土地整理项目治理绩效模糊的评判标准,本研究基于物元分析,结合模糊集合与欧式贴近度计算,来开展土地整理项目的治理绩效评价。

具体步骤如下:结合评价指标体系设定的4大评价维度,23项指标评价因子,综合专家咨询设立的目标尺度,形成5位23维的复合模糊物元;再者,按照“越大越优、越小越优”两种类型分别进行模糊量值的标准化计算,得到从优隶属度模糊物元;最后,由从优隶属度模糊物元确定其标准模糊物元,之后根据标准模糊物元与从优隶属度模糊物元作平方差,得到差平方复合模糊物元。

4 实证研究

4.1 项目区概况和数据来源

项目区位于盐城市盐都区大冈镇,建设规模205.16 hm2,新增耕地10.8 hm2。项目实现土地平整169.67 hm2,田间土地平整土方量60 522.17 m3;新建进水机口55座、机耕桥7座;改建机耕桥4座;新建各级涵洞39座;新增流动泵站20座;新建泥结石路面支道路2条,总长2 910 m;新建泥结石路面田间道6条,总长2 710 m;沿灌排两用渠道新建生产路17 480 m,防护林植树3 745株;拆迁房屋面积505.85 m2。实际预算总投资292万元。

评价指标数据主要来源于众多土地整理项目的各方面资料,大致可分为项目申请与决策阶段资料。(1)农村土地整理项目可行性研究、农村土地整理项目规划文本、农村土地整理项目规划说明、农村土地整理项目规划图件、农村土地整理项目预算书、农村土地整理项目投资预期效益情况报告。(2)项目工程进展阶段的农村土地整理项目工程质量监理评估报告、农村土地整理项目财务决算与审计报告。(3)项目竣工验收阶段的农村土地整理项目竣工验收报告、农村土地整理项目工程监理总结报告、农村土地整理项目初验报告、农村土地整理项目竣工图以及其他相关资料。据此,通过土地整理项目专家评审团讨论打分确定指标权重。

4.2 指标权重和目标值的确定

构建网状结构关系图,用SD软件结合专家评分算出各项指标权重。同时,结合农村土地整理项目建设情况、文档资料(如农村土地整理项目梭工验收资料)、《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》、专家打分等综合确定目标值(表1)。

4.3 结果分析

本实例研究采用网络分析法(ANP),在层次分析(AHP)的基础上,考虑了不同层次因素间的相互作用与反馈情况,在专家的意见指导下,确定了23项评价指标的权重。根据土地整治项目相关验收标准与规定,结合相关专业人士的意见,设定了各项评价指标的目标值,将各项指标分为优秀、良好、一般、较差4个等级。之后,将研究项目的实际值与访谈、问卷调研获得的数据带入之前构建的模糊评价模型,计算得到如下结果。

表1 农村土地整理项目治理绩效评价指标权重和目标值

从项目投入与决策的治理绩效情况来看,单位面积投资额等5项指标调查现值与优秀、良好、一般、较差目标限值的欧式距离分别为0.037 5, 0.005 9,0.013 6和0.166 9。根据欧式贴近原理,大冈镇土地治理项目的投入决策治理绩效为良好。说明在土地整理项目的初期,尤其是在决策分析阶段,主要负责单位以及核心规划管理部门,协同合作,科学决策,形成了良好的治理绩效,实现了项目规划决策的科学、规范、高效。

从项目的实施组织与管理的治理绩效来看,预算执行偏差率等5项指标调查现值与优秀、良好、一般、较差目标限值的欧式距离分别为0.036 3, 0.008 8,0.016 7和0.077 4。

根据贴近度原理,大冈镇光华村土地治理项目的组织实施治理绩效为良好。说明在项目进行过程中,项目的执行与施工的组织都比较到位,该阶段由于制度约束健全,各利益相关主体尤其是项目实施方工作到位,在预算、工期方面表现出了较高执行水准,治理绩效良好。

从项目的建设与监督的治理绩效来看,耕地面积增加率等8项指标调查现值与优秀、良好、一般、较差目标限值的欧式距离分别为:0.275 9, 0.124 0,0.001 3和0.089 6。按贴近程度来判定,光华村土地治理项目的建设与监督的治理绩效为一般。这表明在工程建设中、竣工后,其项目初始目标的实现情况不够理想。一方面由于项目本身的条件限制,涉及的整理地块较小,各项建设受制;但另一方面也在一定程度上反映出项目在整理后达到的水平上偏低,并且相对缺乏合理有效的监督与制约机制,使得项目的工程建设治理水平不高,利益相关者参与度不高。

从项目的综合产出与效益来看其治理绩效,农地年收入增加量等5项指标调查现值与优秀、良好、一般、较差目标限值的欧式距离分别为0.118 9, 0.058 3,0.004 5和0.064 3,根据贴近度判别,光华村土地整理项目的综合产出与效益的治理绩效为一般。说明在项目完成后,农地产能提高、就业改善、成本回收和公众的满意度还有待提升。该土地整理项目治理的效果并不明显,主要体现在农民主体的一些利益诉求还不能得到很好满足,各方利益还有待协调,项目本身整理水平也亟待提高。

总体来看,盐城市盐都区大冈镇光华村土地整理项目,其各项指标调查现值与优秀、良好、一般、较差目标限值的欧式距离分别为0.181 9, 0.142 6,0.011 7和0.195 4。按照欧式贴近度的计算规则,该项目的总的治理绩效判定为一般。

5 讨论

农村土地整理项目,对于保障国家粮食安全,促进农业产业发展具有重要作用。而目前土地整理项目的管理还存在较多问题,尤其是制度框架层面有待进一步创新与完善。公司治理理论起步较早,理论成果应用较为成熟,且与土地整理项目等公共项目治理具有一定的相似性与可借鉴性。因此将治理理论引用到农地整理项目中具有一定的理论可行性与现实必要性。本文在明确治理理论概念与内容的基础上,将治理与农村土地整理项目相结合,尝试从内部治理和外部治理两个方面分析农村土地整理项目的治理运行机制以及治理绩效形成。

土地整理项目中,各利益相关者由于各自的出发点、利益诉求不同,往往会产生冲突。这种矛盾冲突,容易影响整理项目治理绩效的发挥,在项目的前、中、后期都会对项目真正效用的发挥产生负面影响。因此,应给各个权利主体提供表达各自需求的渠道,合理分配整理项目所得利益,并在法律、制度的约束下实现共同利益的最大化。这就需要通过完善项目决策机制、形成项目激励机制、加强项目监督机制,从项目的各个环节出发,形成核心利益相关者的治理结构,充分发挥市场与政府的作用。

本研究将基于项目治理理论构建的农村土地整理项目治理绩效评价指标体系运用于盐都区大冈镇光华村土地整理项目,评价结果显示,光华村土地整理项目治理绩效一般。在项目开始的前期,主要是决策、规划、组织实施方面,该项目的绩效水平良好,主要的治理薄弱环节在于项目中期和后期产出的效益,农民满意度、农地实际产能、相关监管不足,这是最终影响项目治理绩效的主要原因。

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(责任编辑：高 峻)

F 301.2;C 939

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0528-9017(2015)09-1473-04

2015-05-06

端木镀洋(1989-),男,江苏扬州人,硕士,主要研究方向为土地可持续发展与利用。E-mail:duanmu_duyang@163.com。

刘友兆(1959-),男,江苏淮安人,教授,博士,博士生导师,主要研究方向为土地可持续利用与土地资源评价。E-mail:yzliu@njau.edu.cn。