从我国2006-2013年的立法实践看图书馆法律体系建设中的主要问题

●胡月平（国家图书馆，北京100081）

从我国2006-2013年的立法实践看图书馆法律体系建设中的主要问题

●胡月平（国家图书馆，北京100081）

图书馆；立法实践；法律体系；问题

我国2006～2013年的图书馆立法实践取得了很大进展，但也存在立法层次较低、立法水平不高、保障性规范少等问题。图书馆法律体系的构建应当围绕制约图书馆事业发展的主要问题，重点推动有助于解决资源有限与人民群众日益增长的文化需求之间的矛盾、文献信息资源的保存保护与利用的矛盾、著作权保护与公益性文化传播需求矛盾的立法实践。

图书馆事业是一项社会性事业，图书馆的运营、发展与社会生活的方方面面密切相关。因此，要充分发挥图书馆的作用，就需要一套完整的法律体系作保障。李国新教授认为，完整的图书馆法律保障体系，至少应该包括四个方面相互联系、相互配套、相辅相成的法律法规：一是图书馆专门法，二是图书馆相关法，三是图书馆行业自律规范，四是与图书馆相关的国际条约、协定。［1］

1 我国2006-2013年的图书馆立法实践

1.1 《公共图书馆法》立法进展

2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布，将“抓紧研究制定图书馆法”列为“十一五”文化立法的任务之一。2008年10月，十一届全国人大常委会立法规划公布，“图书馆法”被列为“第二类项目”，即“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”。全国人大立法规划的颁布，对图书馆法立法进程促进很大。2008年11月，在文化部的主持下，图书馆立法工作重新启动。重新启动后的立法工作，首先从最迫切需要立法规范、且争议最少的公共图书馆立法做起。经过多年努力，我国第一部图书馆专门法《中华人民共和国公共图书馆法》(法律草案)，已于2011年底上报至国务院法制办，目前处于国务院审查和征求意见的阶段。2013年10月，《公共图书馆法》被正式列入十二届全国人大常委会第一类立法项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议。［2］可以说，图书馆专门法建设取得了重大进展。

1.2 其他图书馆相关立法实践

《中华人民共和国公共图书馆法》的制定，意味着图书馆法制建设取得了重大突破，而要保障图书馆事业的健康稳定发展，需要较为完善的图书馆法律保障体系。为此，笔者以“北大法宝”数据库为检索信息源，以“图书馆”为检索词，在“中央法规司法解释”和“地方法规规章”两个子库进行检索，检索结果按年代统计如下。

表1 标题或全文含“图书馆”的法律规范统计

从以上检索结果可以看出，自2006年以来，我国图书馆相关立法取得了很大成就。图书馆立法数量总体上呈明显上升趋势。标题中含有“图书馆”的检索结果是专门或主要规范图书馆法律规范，全文中含有“图书馆”检索结果是和图书馆有关的法律规范。从表1可见，专门或主要规范图书馆的法律规范每年数量较为稳定，但也略有上升，图书馆相关法律规范的数量增长很快，2013年相关法律规范数量比2006年增长了50%，图书馆相关法律规范已初具规模。

从法律规范的内容看，以《中国图书馆年鉴》2006～2011年收录的图书馆相关法律法规作为统计数据，按照该年鉴的主题分类统计，可以看出，与政府工作相关的法律规范数量所占比例最大，占31%；其次分别是文化事业相关的法律规范，占18%，特殊人群保护相关的法律规范，占15%；教育事业相关的法律规范，占14%。这充分说明了图书馆的作用在政府工作、文化事业、教育事业、特殊人群保护方面发挥得比较充分，从而引起了立法者的关注。

2 我国图书馆法律体系建设中存在的问题及建议

2.1 我国图书馆法律体系建设中存在的问题

从2006～2013年的图书馆相关立法实践可以看出，我国图书馆法律体系建设已经取得了一定的成绩，图书馆相关法律规范已达一定的规模。进一步分析这些法律规范可以看出，在取得成绩的同时，我国图书馆法律体系建设中还存在以下问题。

（1）立法层次较低，法律效力不高。所谓法律效力其本义是指适用的范围，我国法的渊源主要有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府的行政规章。他们的效力等级是不同的，根据我国宪法和立法法的规定，宪法具有最高的法律效力，法律的效力仅次于宪法，行政法规的效力次于宪法和法律，部门规章的效力次于行政法规。在中央范围内，部门规章和规范性文件的法律效力最低。当出现不同法律效力的条文互相冲突的时候，只能适用效力更高的法律规定。［3］

仍旧以“北大法宝”数据库检索结果为例，以“图书馆”为检索词，在“中央法规司法解释”子库进行全文检索，检索结果按法律效力统计如下。

表2 中央范围内按法律效力统计

从上述统计表格可以看出，在中央范围内，2006年以来共出台701项图书馆相关的法律法规，其中部门规章和规范性文件590项，占84%。立法实践中部门规章和规范性文件较多，导致法律规范无法跳出部门利益，无法站在全局立场保障图书馆事业的健康发展；部门规章及规范性文件无法规范其他政府部门的行为，导致许多条文流于形式，无法实施；部门规章及规范性文件法律效力低，如果与法律及行政法规的规定冲突也无法适用。

（2）针对特定事件通知多，每年重复性通知多，立法水平不高。法应当具有普遍适用性，它的适用对象和适用范围应当具有普遍性。法在政权管辖范围内具有约束力，令行禁止，具有统一性。法只要尚未失效，就能反复适用，而不是指适用一次或若干次。从我国的立法实践可以看出，针对特定事件的通知通报所占比例很大。

以2011年中央法规司法解释为例，全年共有“图书馆”相关规定125件，针对特定事项的规定就有64项，多是检查工作、表彰表扬、政府年度报告、项目申报通知等，占全年规定的50%以上，且很多通知、通报每年都重复出现，内容基本没有变化。

这些规范性文件都是为特定事件或基于特定背景而制定的应急性法律规范，注重当时的指导性和可操作性，但无法保障或规范图书馆的后续发展，如果不及时清理，还可能会阻碍图书馆事业的发展。

（3）义务性规范较多，保障性规范较少。从2006～2013年有关图书馆法的立法实践可以看出，相关法律条文对于图书馆的义务规定较多，而保障性规范较少。如图书馆相关法律规范主题分类中，政府工作与图书馆、特殊人群保护与图书馆、政府信息公开与图书馆、民生工作与图书馆等类别，涉及图书馆的规范性条文不多，几乎都是义务性规范；即便是相关性更强的文化事业与图书馆、教育事业与图书馆的规范性文件，义务性条款也较多。土地税收政策、著作权相关的保障性规范则很少。

义务性规范较多一定程度上也反映了社会上要求图书馆提供的服务较多，而要保障这些服务的开展，需要场馆、设备、人员等各种软硬件的保障。目前，保障性规范的缺失是制约图书馆服务能力的重要原因。

2.2 构建我国图书馆法律体系的相关建议

构建合理完善的图书馆法律体系，是保障和促进图书馆事业发展，进而保障公民的基本文化权益，建设惠及全民的公共文化服务体系的需要。图书馆行业目前在社会上还处于绝对的弱势地位，需要相对完整的图书馆法律体系保障图书馆开展服务所需要的各种条件。鉴于目前立法资源紧张，图书馆界参与立法、呼吁立法的经验不足，应当立足我国的现实国情，除了不断提高立法水平，避免低水平、重复的立法实践活动，还应当结合图书馆事业发展的实际，找准制约图书馆事业发展的主要问题，为构建合理完善的图书馆法律体系而努力。

目前，制约图书馆事业发展的主要问题是资源有限与人民群众日益增长的文化需求之间的矛盾；文献信息资源的保存保护与利用的矛盾；著作权保护与公益性文化传播需求的矛盾。因此，构建合理完善的图书馆法律体系，应当首先解决这三大矛盾。

（1）解决资源有限与人民群众日益增长的文化需求之间的矛盾。随着人民群众可支配收入的不断增加，对于文化精神层面的消费需求不断增加。图书馆做为公益性文化事业单位，理应不断增加馆藏，改善条件，开展丰富多彩的阅读、展览、讲座等文化活动。目前，我国已实现了县县有图书馆，乡乡有文化站，图书馆界尤其是公共图书馆界面向读者开展了丰富多彩的服务。但是，在我国现阶段，要满足人们群众日益增长的文化需求，还面临着资源有限的问题。

首先，公共图书馆的设置还无法实现全覆盖。按照图书馆服务半径的理论，我国公共图书馆的设置还存在许多问题，图书馆设施远未形成网络体系，无法实现图书馆服务的全覆盖。［4］其次，免费开放以后，各级公共图书馆工作量大增和人员紧缺的矛盾日益突出。最后，公共图书馆具备基本的服务能力支撑的文献信息资源仍然不足。因此，不断完善图书馆法律体系，应当重点推进能够解决上述问题的法律法规的制定与修改，如保障图书馆领域经费投入的财政法律法规，保障图书馆建设用地的土地法律法规；应当关注能够发挥中小学及高校图书馆作用的教育类法律法规以及能够促进资源共建共享的法律法规。

（2）解决文献信息资源保存保护与利用的矛盾。图书馆还承担着保存中华民族文化遗产的责任，因此，作为文化遗产重要载体的文献资源的保存保护与利用的矛盾不仅是图书馆界的重要矛盾，也是每个个体馆制定服务政策时需要考虑的重要问题。

在我国现阶段，各级公共图书馆定位不清晰，不管县级公共图书馆还是省级公共图书馆都在强调自己在保护文化遗产方面的责任，这一方面造成了单个馆读者服务政策的不合理，片面强调文献资源的保存保护，从而限制了读者对文献资源的利用；另一方面，基于文化遗产保护初衷，各地出台的图书馆相关法规均强调本地出版物的无偿缴送，加重了基层出版社的负担，造成全国的出版物缴送率不高。

因此，要解决文献信息资源的保存保护与利用的矛盾，应当在文化遗产保存保护、缴送制度、总分馆建设、馆际合作等方面法律法规的制定、修改时，充分考虑不同性质图书馆的功能定位。既要确保文献信息资源的充分利用，也要确保少数承担文化遗产保护责任的图书馆起到传承文明的重要作用。

（3）解决著作权保护与公益性文化传播需求的矛盾。图书馆的馆藏文献信息资源绝大部分都是受到著作权法保护的各类作品。图书馆要面向读者开展服务，不可避免的要涉及著作权人的各项权利，如复制权、展览权、信息网络传播权等。随着数字图书馆的不断发展，图书馆的服务已跨越馆舍物理空间的限制，使远程读者能够得到方便快捷的服务。但是，当图书馆要面向远程读者开展服务，必须要将作品或作品的一部分进行网络传播，因而经常受到著作权人的各种抵制。作品的传播是作品价值实现的前提，著作权法通过对其他人传播作品的限制，给著作权人划出特定的市场范围，从而鼓励著作权人的创作行为。随着著作权法的日益发展，对著作权的保护出现了不断扩大的趋势。

图书馆是社会知识资源收集、整理、传播中心。作为公共利益的重要代表，要完善图书馆法律体系，应当推动著作权、信息网络传播权、著作权集体管理制度等相关法律制度的完善、公共文化服务相关法律制度的完善等。

［1］李国新.论图书馆的法治环境［J］.中国图书馆学报,2000（3）：25－29.

［2］十二届全国人大常委会立法规划［EB/OL］.［2014－09－02］.http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/ 12/content_1816288.htm.

［3］中华人民共和国立法法［M］.北京：中国法制出版社，2015.

［4］李国新.公共文化服务体系建设中的图书馆［J］.当代图书馆,2013（3）：4－13.

D923.41

A

1005－8214（2015）06－0008－03

胡月平（1980－），女，国家图书馆副研究馆员，研究方向：图书馆相关法律问题。

2014－09－12［责任编辑］李金瓯