日本历史景观保护相关法规制度的特征及其启示*

张 松

(同济大学 建筑与城市规划学院， 上海 200092)

* 本文部分内容曾在上海市文物局与上海大学2014年12月联合举办的“公众参与文化遗产保护研讨会”上宣讲。

一、 日本历史保护立法的历史进程

日本的历史保护，依据相关法律的界定，主要涉及文化财保护、历史风土和历史风致保护等方面，在国内单独介绍某一方面保护法规的相关文章已有不少。本文重点放在近年来的国家立法进展，围绕历史景观保护相关法律政策、公众参与、地方景观条例和京都市的保护实践，针对历史保护的法规体系、政策措施以及法治建设与公众参与相互关系等问题展开系统的分析和讨论。

日本历史保护的法制建设，以明治三十年(1897年)的《古社寺保存法》为起始标志点。第二次世界大战结束后，1950年制定的《文化财保护法》奠定了现今文化财保护制度的基石。此后伴随着社会经济的发展，历史保护的法制建设和政策措施逐步拓展，呈现出与时共进、不断拓展完善的态势，简单地讲，可以说日本的历史保护经历了防止破坏、应对问题、促进保护活用和综合协同推广等不同阶段，实现了文化遗产有效保护活用、地区历史环境整体保护和传统文化的全面复兴。根据文化财保护相关重要法律制定和保护对象扩展等情况，日本保护制度的法制变迁过程大致可以划分为以下三个阶段。*历史保护立法分期参照以下等文献，并考虑近年来的实际动态，按照大的时间跨度重新划分。[日]西村幸夫：《都市保全計画》，东京：東京大学出版会，2004年；日本建築学会编：《町並み保全型まちづくり》，东京：丸善株式会社，2004年；张松：《历史城市保护学导论》(第2版)，上海：同济大学出版社，2008年。

1. 战前文化财保存制度的创设

1871年，明治政府太政官颁布《古器旧物保存方》，第一次以政令的形式通达各地要求保存古字画、古籍、陶器、漆器等31种类古旧器物。1897年颁布《古寺社保存法》，明文规定古社寺所属的建造物和宝物原则上应被指定为“特别保护建造物”和“国宝”来进行保护。1919年颁布《史迹名胜天然纪念物保存法》，针对史迹、名胜、天然纪念物的保护制定了一定措施，并由此开始了与土地有关的文化财保护。*据泽田正昭先生的研究，“文化财”一词在1939年左右已经开始使用，具体参见泽田正昭：《日本文物保护事业百年史》，杜晓帆译，载《文博》，2000年第6期，第75-80页。

1929年，日本政府为避免旧幕府体制崩溃后出现原贵族家庭的宝物流失，以及出于城郭建筑等历史建造物亟待修缮等状况，颁布了《国宝保存法》(《古社寺保存法》同时废止)，国宝指定的对象从“古社寺建筑及宝物”扩大到国有、公有以及私有的各类物品，还开展了对城郭、宫殿、住宅、茶室的调查研究。1933年4月颁布《重要美术品等保存之相关法律》，由于那些还未来得及指定的古美术品相继流失海外，针对这一情况制定了这部古物保存法律。

2. 战后历史保护制度的建设与完善

在二战期间，依据《国宝保存法》指定的近200处国宝建造物因遭到战争中的空袭而毁灭。1949年1月法隆寺金堂遭受火灾，世界上最古老的木构建筑及壁画化为灰烬；1950年7月，京都鹿苑寺金阁被大火烧毁。这些文化财受损和破坏事件导致了《文化财保护法》的快速颁布与施行。1950年8月开始施行的《文化财保护法》是日本文化财保护的第一个重要的国家大法，标志着日本历史保护从战前的“崇古求美”单一保存进入到战后以保护活用为主的新阶段。1954年，《文化财保护法》做了第一次修订，充实了无形文化财、埋藏文化财、民俗资料保护的相关制度；1968年该法再次修订，设立了专门负责文化财保护的国家行政机构文化厅，并增设文化财保护审议会制度。

1960年代后，日本的经济由复苏逐渐进入快速发展时期，城市化进程加快，大量拆旧改造和开发建设导致文化财周边环境的迅速改变，历史环境迅速消失，尤其是京都、奈良、镰仓等古都历史环境受到现代化建设的威胁，而当时的文化财建造物单体保存方法已经无法应对这一局面。与此同时，在这些地区由市民主导的历史保护运动逐渐兴起并日益兴盛，促使政府于1966年1月颁布了《关于位于古都的历史风土保存的特别措施法》(简称《古都保存法》)。《古都保存法》的创立使得历史保护的重点由文化财点状保护转向更为关注文化财及周边历史环境整体的面状保护。

针对一般城镇的历史“街並”(街区)和传统聚落(村落)保护，是由民间历史保护运动而推动的。1960年代末，名古屋市有松町的染织作坊街区保护、长野县南木曾町妻笼地区“爱护妻笼会” 的保护活动等，为全国最早的历史环境保护事件。这些城镇通过制定地方保护条例，对不属于《古都保存法》保护对象但构成城市自身历史文化的传统街区和历史风貌进行保护。[注]相关案例可参见[日]西村幸夫：《再造魅力故乡: 日本传统街区重生故事》，王惠君译，北京: 清华大学出版社，2007年。

受到民间和地方保护运动的影响，1975年7月《文化财保护法》进行了一次重大修订，其主要内容包括增设“传统建造物群”为新的一类文化财，为此设立了“传统建造物群保存地区制度”。法律规定“与周围环境一体并形成了历史性景观的传统建造物群中具有较高价值者”为“传统建造物群”；“传统建造物群保存地区”是指“为保护传统建造物群以及与这些建造物形成一体并构成其整体价值的环境，由市町村所划定的地区”。国家对其中价值突出、保存较为完整的地区可选定为“重要传统的建造物群保存地区”(简称“传建群地区”)。1975年设立的“传统建造物群保存地区制度”，在历史环境的整体保护方面迈出了一大步，通过地方城市规划划定保存地区，并实施相应的控制管理规划，来保护传统建造物群以及与之构成整体价值的历史环境。[注]张松：《日中两国历史街区保护实践的分析与比较》，载《北京规划建设》，2013年第3期，第57-62页。

3. 2000年以来综合性制度的创立发展

到1980年代，日本经历了快速城市化、工业化阶段之后，高层建筑、工业区、大型市政设施等建、构筑物破坏了历史城镇的传统协调性和美好景观，许多地方的历史风貌和景观特性逐渐消失，包括户外广告泛滥等问题，引发了人们景观价值意识的觉醒。另一方面，伴随着历史保护运动的全面开展，地方历史环境保护已不只是关注文化财的重点保护，而是发展为以城镇魅力发掘和社区整体环境营造为主的多样化探索。特别是到1990年代泡沫经济破灭后，各地确立了“以循序渐进方式、稳步推进城市建设”的指导思想，城镇规划建设开始走向以“历史”、“文化”和“自然”为目标的良性循环阶段。在国家确定建设“美丽日本”的总体战略后，2004年6月，日本国会通过了《景观法》、《伴随〈景观法〉施行相关法律修订的法案》和《〈城市绿地保护法〉等法律的部分修订法案》(简称《景观绿三法》)，试图通过景观立法和景观行政来维护良好的城乡景观，提升生活环境品质。

《景观法》是适用于所有城镇和乡村地区，促进城乡良好景观形成，实现以保护和塑造美好国土景观、创造个性丰富的生活环境以及富有活力的地域社会为目标的国家大法。该法明确了“良好的景观是国民的共同资产”的基本理念，确定了国家和地方公共团体[注]日本国实现地方自治制度，依照《地方自治法》等法律规定地方公共团体分为：都道府县和市町村两级普通地方公共团体；特别区和地方公共团体组合等特别地方公共团体。简单地说，日本的地方公共团体相当于我国的地方政府，但日本的“政府”一词专指中央政府。在形成各类良好景观方面的责任与权限。地方可以依据《景观法》制订形成良好景观的相关规划，限制开发建设行为，并有权限制建筑形态、色彩、外观等设计意匠和建筑高度等，以保护现存的良好环境景观，整治改善不良景观。在新的开发行为中应创造良好的景观，同时防止不良景观的出现。《景观法》针对景观规划、景观重要建造物指定与管理、景观地区中建筑形态设计的限制、景观协议和景观维护机制相关的程序与规范等做了规定。与此同时，在文化财保护领域通过修订《文化财保护法》创立了重要文化景观保护制度，国家在地方政府确定的景观地区中的“文化景观”中，根据地方政府的申请可以选定为“重要文化景观”进行保护。

2008年5月，日本颁布了《关于地域历史风致维护和改善的法律》(简称《历史风致法》)，其目的是为了保护和改善地方的“历史风致”。所谓“历史风致”是指地域内反映其固有历史和传统文化的生产、生活活动与作为活动场所的具有较高历史价值的建造物以及周边街区，这两者融为一体所形成的良好的街区生活环境。在日本，这是第一部将物质性历史环境与非物质性地方传统文化整合在一起，促进积极保护和全面改善城乡生活环境品质，整合历史环境保护和地域文化复兴政策的综合性法律。作为文部科学省、农林水产省和国土交通省三省共管的法律，体现了文化遗产保护与城乡规划建设、农村地区振兴等行政管理的紧密合作。该法规定了历史风致维护和改善的基本方针、历史风致维护和改善规划的认定、历史风致形成建造物的指定和管理等方面的相关规定。[注]参见张松、薛里莹：《日本的历史风致保护立法及对我国的启示》，载《城市规划学刊》，2010年第6期，第102-108页。

表1 日本文化财保护立法的历史进程表

二、 日本历史保护的法律体系构成

日本社会的法治特征是在宪法之下由国会制定各种法律，行政管理严格按照法律准绳执行，同时将规范法律条文的细节作为行政命令发布，包括由内阁制定的“政令”、由各省(部)制定的“省令”，这两类统称为法令的法规也会不断修订和完善，法律和法令属于国家的法制体系的基本构成。

在日本，与历史保护直接相关的法律可以分为以下几类：(1)《文化财保护法》相关法规及指定标准，该类法规明确了文化财的概念，将文化财分为了六大类(有形文化财、无形文化财、民俗文化财、纪念物、文化景观及传统建造物群)，此外还规定了文化财保存技术和地下埋藏文化财的保护办法，对有形文化财中重要文化财的指定、管理、利用、保护、调查等方面提出了具体的要求。相关法令包括国家保护文化财的指定标准，涉及各类文化财指定、选定以及登录等各项标准，从文化财的历史价值、文化价值、艺术价值以及重要性、代表性和特殊性等方面进行判断和界定其能否进行指定、登录或选定。(2)历史风土保护的相关法律，包括《古都保存法》和《明日香村历史风土保存及生活环境改善特别措施法》，针对古都历史风土这一特殊类型的城市历史景观风貌进行保护。(3)2000年以后颁布施行的《景观法》及其相关法律修订(即《景观绿三法》)以及《历史风致法》等法律、法规。

日本的历史保护制度的特色表现为全国性的法律、法规健全，并与其地方保护体系相配合，形成比较完整的历史保护的法律框架。在具体内容方面，法律文件以明确规范对象和范围为基础，对保护的方法与手段只做原则性规定，而对保护管理的程序、国家和地方公共团体及民间团体的各自职责与相互关系、保护资金的来源及违法处罚等相关规定则十分详尽，这使得法律自身具备操作性与适应性的特点。这种体制明确划分和规范了中央政府与地方公共团体的职责，对于国家进行宏观管理、地方发挥历史保护的积极性具有十分重要的意义。

因此，与文化相关的组织机构设置、运行等相关法规也是历史保护法规体系中的一大类。该类法规主要针对与文化以及文化财保护和管理有关的机构和团体的设立、职责、运营管理等方面做出规定，例如行政机构(文化厅、文化审议会等)、地方公共团体组织和法人、地方教育行政组织(教育委员会)等。审议会制度是日本行政管理制度中比较有特色的方面，文化财保护审议会通常由该领域的专家5人组成，为文化厅长官的咨询智囊机构，对法规、规划、政策措施、资金预算以及重大事项等进行研讨和咨询。

此外，还有与《文化财保护法》等法律在执行、管理和活用中密切相关的法律法规和管理条例，主要涉及了文化艺术的振兴，促进文化遗产保护国际合作，建筑标准的特别规定，开发行为限制、保存地区内建筑限制、高度和容积率控制等城市规划规定，补助金(预算、申请、交付决定、返还等)等财政管理方面的规范等。

三、 文化遗产保护活用的相关政策措施

日本政府针对文化遗产的保护活用采取了一系列的经济、税收优惠和保护资助政策，除了根据实际情况立法动态所确定的重点保护需求在国家和地方的财政预算中列入保护经费之外，还在国家和地方的税收优惠政策方面做了相应的制度安排，对于文化财的保护、修缮、管理、活用等起到了很好的推动作用。

在日本，国家指定保护的重要文化财建造物的修缮和活用，在保护资金和减免税等方面有许多优惠政策。伴随着保护对象的拓展和保护制度的完善，国家和地方公共团体均制定了相应的保护资金资助等政策措施，在文化财登录制度方面也设立了固定资产税、地价税方面的优惠措施，整治活用资金，保护修缮设计、监理费用的资助等措施，为历史建筑维护提供了经济支持。有这样的财政资助，绝大多数的重要文化财建造物都得到良好的管理与保护，同时对提高国民的文化素质产生了积极的影响。

在税收优惠政策措施方面，为了促进文化财的国有化及公有化，推进其保护、活用，文化财转让所得税和继承税可以得到减免。在国税方面，有转让所得税、继承税、地价税[注]地价税是日本政府在1991年税制改革时新设的国税。当时设置地价税，是针对80年代末泡沫经济盛行、地价飞涨、土地价格过的局面，试图通过对土地所有者征税，弱化土地所有者的土地财富观念，促进土地流动，提高土地利用率，地价税的纳税人为拥有日本国内土地产权及租地权的个人与法人。等的减免优惠政策；在地方税方面，也有固定资产税、特别土地持有税、城市规划税等的税减免措施。另外，还有与文化财相关的“指定捐助”制度，公益法人(含宗教法人)对其所有或管理的国宝、重要文化财等在进行修缮维护和防灾等设施改善时提出申请，经财务大臣审查认定后可以批准该项目作为“指定捐助”事业，法人或个人对这些指定事业进行捐款捐助的话，便可获得相应的税收减免政策。具体减免税优惠政策等情况，参见表2中所示内容。

表2 日本文化财相关减免税优惠制度[注] 根据日本文化厅官网表格资料翻译，原文见http://www.bunka.go.jp/bunkazai/shisaku/index.html。

续表2

四、 法制建设与公众参与的相互促进

如前所述，1960年代以妻笼地区的历史保护运动为先导，触发了日本全国各地历史景观保护运动的组织化开展。以此为契机，地方公共团体开始制定景观条例以保护和形成良好的城镇环境景观。在这其中，1968年金泽市制定《金泽市传统环境保存条例》(现已改为《金泽市传统环境保存及美好景观形成相关条例》)为日本最初的地方保护条例；在都道府县层面，以1969年宫崎县《沿街修景美化条例》为最初的实践，随即很快扩展到各地。到1990年前后，地方公共团体制定景观条例的情况到达高峰，据2001年3月日本国土交通省都市与地域整治局《都市景观形成推进调查报告》中的数据显示，一年内就有20多项地方条例诞生，1990年代末已有400多个市町村制定了景观条例。早期的景观条例多关注历史地区保护以及周边环境的协调等问题，而后来的景观条例则更多关注一般城镇的景观塑造、良好的社区生活环境营造以及地方环境特色的维护。

按照日本《宪法》第94条和《地方自治法》的相关规定，虽说地方议会可以在国家制定的法律范围之外行使制定地方条例及规定的权力，然而，在2005年6月国家《景观法》施行之前，这些景观条例还只是地方的自主性条例，即缺少将相应权限委任给地方管理的上位法，因而地方景观条例的强制性约束力并不大，景观条例主要依据相关规划管理政策，在现实中约束和管理开发建设行为。但如果建设行为符合《建筑基准法》和《城市规划法》相关规定的话，景观条例的相关规定就有可能无法得到执行。《景观法》在全国施行后，地方景观条例有了发挥更大作用的可能。

以上只是由民间和地方的历史保护运动促使地方景观条例诞生的个别案例，在地方立法产生良好的社会环境效应后终于导致国家法律的出台，《景观法》和《历史风致法》类似，法律约束力具有普适性，景观和历史风致保护管理由城市规划控制管理到多部门协同推进，有利于地方政府相关工作的积极开展。《景观法》法律条文自身并不直接对城市景观进行控制管理，而是景观行政团体在涉及景观规划、景观条例、景观管理等相关行为时的法定制度性约束。

进入新世纪前后，各地在通过历史保护带给地方活力以及构筑更美好的生活环境和魅力城镇建设等方面的相关社区参与活动相当活跃。国家为了促进和规范市民参与历史保护和社区营造，也在法律制定和政策鼓励上有相应的举措。1998年3月25日国会通过了《特定非营利活动促进法》(简称《NPO法》)[注]基本情况介绍可参见张松：《日本的历史城镇和传统街区保护实践》，载《小城镇建设》，2003年第4期，第77-79页。，通过赋予从事特定非营利活动组织(Non Profit Organization，NPO)或团体的特别法人资格，以促进包括各类志愿者活动在内的、市民自由开展的、有利于社会的非营利组织(NPO)的健康发展。

法律规定的非营利活动的具体类别由从1998年当初的12大类分野，扩大到2003年的17大类，再到2012年的20大类。促进和参与社区营造、社会教育、信息化社会发展、振兴科学技术、保护消费者权益等相关活动均可以作为法律认定的特定非营利活动。《NPO法》于2000年4月1日开始施行，到2002年底，3年就有9,329个组织成为登记法人。截至2015年2月底，登记的特定非营利法人达49,970个，这其中，与推进社区营造相关的NPO组织就有21,600个。《NPO法》既保护了市民参与各类社会公益活动的积极性，同时又能够确保相关活动的有序和有效开展。

五、 京都市保护实践中的市民参与

京都是一座拥有一千两百多年历史的文化名城，在这座古都保存了大量的文物古迹和无形文化遗产，被列为国家保护的重要文化财的数量在全日本最多。京都市通过历史景观保护立法和城市规划管理，对城市景观进行精细化管理和营造，形成了文化底蕴深厚的地域环境特色。

京都市地方法规体系相当健全完善，现行的条例、规定及细则等多达1,150多项，涉及议会、选举、监察、经济、文化及市民生活等24大类别，有关文化财保护的条例主要有：《京都市文化财保护条例》、《京都市文化财保护事业资金融资规则》、《京都市传统建造物群保存地区条例》、《京都市文化财建造物保存技术研修中心条例》等，涉及文化财保护、指定和登录标准，传统建造物群保存地区的指定和划定，以及相关补助金发放等具体规定。在城市和景观规划方面的条例主要有：《京都市历史建筑物保存及其活用的相关条例》、《古都保存法施行细则》、《京都市眺望景观创生条例》、《京都市街地景观整治条例》、《京都市景观法及京都市街地景观整治条例施行相关规则》、《京都市传统景观保护有关的防火措施相关条例》等。

在国家《历史风致法》颁布之前，京都市主要通过城市规划制度中的划定高度地区、风致地区，以及依据传建群地区保存条例的相关规定，对传统风貌地区和历史景观进行保护管理。《历史风致法》颁布后，京都市随即制定了历史风致维护与改善规划，不仅在物质环境的保护力度上有所强化，同时增加历史风致等传统文化活动与历史氛围的保护提升等内容。在历史风致维护与改善规划中，依据现行法规，采用多种手段保护重点地区，并控制引导相关建设活动，对重点地区中特别重要的地区实行了建筑规范调整、减缓原有规制等措施。历史风致维护与改善规划与“良好景观形成”、“文化财保护活用”的关系密切，在京都以历史风致保护的新思路，针对历史景观、户外广告设置等制定了新的规定。[注]张松：《日中两国历史街区保护实践的分析与比较》，载《北京规划建设》，2013年第3期，第57-62页。

为了保护对古都而言特别重要的传统文化景观要素，如京都历史上形成的“京町家”，还制定了专门的法规政策和技术援助措施。町家是日本传统形式的城市街屋或低层商铺住宅，所谓“京町家”，即在京都的町家。作为京都传统建筑形式和生活文化传承载体的京町家，是构成京都历史街道景观的基础，也是京都历史文化的象征。这种注重与自然共生、职住共存的居住文化，强调空间交流的建造思想，显示了日本传统城市住宅特有的魅力形式和空间意象。但随着岁月的流逝和现代化进程，加之过去城市规划对土地开发利用的鼓励，京都市区的京町家一直处于逐渐消失的状态中，数量越来越少。[注]宗田好史：《町家再生の論理——創造的まちづくりへの方途》，京都：学芸出版社，2009年。然而，在今天，这种传统住宅依然具有很好的使用或再利用价值，町家在经过修缮和内部设施改善后，继续居住更加舒适宜人，改作其他功能也具有很强的适应性。因而，京町家文化价值的继承与发扬也得到越来越多的市民支持。

事实上，作为京都城市的文化资产，有关京町家的保护再生相关研究和工程实践，都是在政府部门和市民团体的共同推动下持续开展的。保护再生相关活动涉及町家的调查研究、修缮修复、技术交流、租售信息服务、资金资助等方面。在京町家保护再生事业中发挥重要作用的组织团体主要有两类：一是京都市政府主导的公益组织，如“京都市景观与社区营造中心”(The Kyoto Center for Community Collaboration)；另一类是民间推动的非营利组织(NPO)，如以“京町家再生研究会”为代表的各种NPO团体。

京都市景观与社区营造中心是1997年10月经京都府知事批准，京都市政府全额出资6,000万日元正式设立的财团法人，会长由京都市长兼任。2004年《景观法》颁布后，中心同时作为京都市的景观整治管理机构，2012年4月，改为公益财团法人。景观与社区营造中心的建立是为了加强市民、企业及政府之间的伙伴关系建设，通过该中心建立了一个广泛的合作网络，在业主、居住者、其他社区成员和各相关领域的专业人士、非政府组织、大学生和教师以及公共管理人员之间建立起联系。京都市认识到传统木构建筑对城市历史街道景观的重要性，自1997年起启动了以下项目：(1)对当地的传统木构建筑“京町家”的类型和分布情况进行调研；(2)京町家业主和居住者需求研究；(3)促进公众对保护京町家的理解和支持；(4)对京町家的保护、改造和再生利用的咨询和管理，包括专项基金的设立；(5)对利用传统木构建筑工艺的新技术进行开发，包括防火和抗震技术以及为降低碳排放而开发的新建造方法等。这些活动对京都城市景观政策的改革和完善起到了至关重要的推动作用，

京町家保护再生事业的资金来源至关重要，无论是基础研究工作，还是京町家的文化传播，以及大量保护再生实践活动都需要经济支持。2005年9月，由京都市景观与社区营造中心联合社会热心人士设立了“京町家社区营造基金”，京都市景观与社区营造中心为该基金的指定管理者。“京町家社区营造基金”用于促进京町家的保护、再生及活用，通过景观保护及创造来提升地区的活力，推动京町家生活文化、空间营造文化的继承和发扬。基金的来源主要为京都市和日本政府的资助、市民和企业的捐赠等。基金资助的对象主要为传统建造物群保存地区的京町家、重要景观建造物和形成历史风致的建造物的保护、修缮、再生与活用。

六、 结语：对完善我国历史保护法制的启示

综上所述，日本历史保护的法律及政策，涉及文化财、古都历史风土、城乡历史环境和地域历史风致的保护再生，历史保护经历了由制订特定法律保护古都历史风土、历史地区等特定保护对象，逐步走向通过综合性法律手段更为广泛地保护城乡景观风貌和地域生活环境。文化遗产保护已逐渐成为城市社会发展中的重要议题，保护法规政策从单一保存方式逐步向促进协同推进的综合性制度方向发展。《景观法》和《历史风致法》即为适用所有城镇和乡村的国家法律，其目标是促进城乡良好景观的形成，保护美好的国土景观，创造个性丰富的生活环境和富有活力的地域社会。

日本的历史保护相关法律体系比较完善，相关法规之间协同配合、相互支撑，由此可以产生立法效应的联动性，这种联动性在健全的法制社会中是必需的，体现了整个法律体系的紧密联系，也保证了每一项法律内容的严谨性和操作的有效性。不只是本文中提到的《景观法》和《历史风致法》，日本每次出台新的法律，与之相关的法律的条文内容都会有相应的修订和补充。

另一方面，作为战后日本“民主改革”的具体体现，公众参与历史保护和社区营造运动，自1960年代以来的地方历史保护、景观制度建设的过程中逐步发展，从而得到国家法律政策的全面支持，在立法中得到更为广泛的体现，专门制定了《NPO法》。现如今，以将历史环境保护和特色景观塑造纳入到社区发展战略为代表，由社区组织、公益机构和NPO法人主导，以唤醒公民意识和公众参与行动为核心的“社区营造”(Machizukuri)运动方兴未艾。这些活动以地方现存的资源环境条件为基础，多元主体共同携手、协同参与，从身边的居住环境的渐进式改善出发，提升街区的活力和魅力，实现全面提高城乡生活品质，已成为可持续发展的具体行动。在日本，过去那些为人们所熟悉的、以技术取向为主的规划方法，已经转向关心本地居民感受，从社区参与角度出发，以保护地方文化特色、维护生活环境风致、提升城乡生活品质为目的的综合性创新实践行动。显然，日本国家和地方的相关保护立法和实践探索，或多或少都可以为我们带来思想启发和实践参考。而以古都京都为代表的历史城镇保护和地域特色创造相互促进的实践成效，反映了地方立法和公众参与实践的系统性和先进性，值得当下我国城市在转型发展时期制定“存量规划”与社区规划、开展城市更新实践的过程中参考借鉴。

2000年以来，我国的文化遗产保护法规体系建设步伐明显加快，已经形成以《文物保护法》、《非物质文化遗产法》和《城乡规划法》等国家法律为基础，以《历史文化名城名镇名村保护条例》、《文物保护法实施条例》、《长城保护条例》等行政法规为补充的保护法律法规系统，但是与文化遗产保护的重要性、紧迫性相比，以依法治国、依法行政的现实要求来衡量，依然存在着较大的距离，同时也无法适应不断扩展的文化遗产保护对象和保护任务的要求，诸如历史文化名城、历史文化街区的整体保护、积极保护，工业遗产、乡土建筑的保护与利用等重要责任和重大课题，至今依然缺乏有利的法律制度来保障和推进。

事实上，目前对文物古迹和历史风貌保护真正能够发挥实际作用的只有《文物保护法》这一部法律，与历史环境和文化遗产保护关系十分密切的《城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等法律，相互之间能够协调互动、应当具有关联性的条款和内容明显不足。《城乡规划法》中明文规定“应当保护”的“历史文化遗产”和“传统风貌”具体指什么？与文物保护单位、历史建筑、历史文化街区和历史文化名城是怎样的关系？至今没有出台实施条例或管理细则对此予以明晰。《城乡规划法》第三十一条第二款条文为：“历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”历史环境保护与土地密切相关，需要通过城乡规划进行保护管理。在相关法规中，这种简单切割的做法显然并不利于在开发建设过程中切实保护与有效管理历史文化名城。[注]有关历史名城保护的法制分析和欧洲经验借鉴，可参见张松：《历史文化名城保护制度建设再议》，载《城市规划》2011年第1期，第46-53页。

再看看《文物保护法》自身的修订进展，文物法在2002年经过一次重大修订之后，十多年来并没有再进行大的修订，2012年全国人大即启动了《文物保护法》修订工作，到今年4月24日第十四次会议做出的修订决定，却只是针对可移动文物管理权限等4个条款做了微调，与遗产保护专业界和广大民众的期待相距甚远。对保护实践中面临的现实问题与严峻挑战，以及文物管理部门突破法规条文规定所做的好的探索(如在公布全国文物保护单位名单中增加了工业遗产和文化景观等新的遗产类型)，也没有做出必要的吸收和纳入。[注]这次公布的条文修订可能主要呼应国务院简政放权改革的要求，对《文物保护法》较大范围修订工作依然还在进行，但整个进程与实效无论如何还是应当加快一些。

近年来，在国内与文化遗产特别是乡土建筑保护相关的志愿者活动越来越多，相当多的一些活动也起到了很好的促进作用。然而，地方政府对这些民间的、自发的保护行为或志愿者活动的支持、帮助和指导却因地而异、差别甚大。与此同时，少数志愿者组织和个人也有取代政府管理部门、专业机构和职业技术人员“包打天下”的想法，这恐怕也不符合遗产保护专业要求和现实情况，以上这些现象说明公众参与历史保护的行为亟待地方人大或政府颁布相关法规来规范引导。因此，在今后的历史环境保护实践中，既要避免管理部门的消极不作为，也要有效监管行政部门的选择性执法行为；既要推进依法行政、规范包括政府管理部门在内的不同主体各项行为，又要简政放权、通过政策措施鼓励公众积极参与历史保护活动。

最后，再从地方保护法制建设方面做一些反思。在上海，2003年1月开始施行的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，当年在市政府全力推动历史文化风貌保护实践中这部地方条例还是相当有效和备受关注的。然而，随着2010上海世博会配套市政设施建设和旧城改造进程的加快，保护工作基本陷入停滞的局面中。至今，条例明文规定的保护专项基金没有落实，保护机制停摆现象明显，具体状况如保护名单公布进展缓慢、“先予保护的措施”等创新机制在保护实践中基本受阻以及信息公开的渠道并不畅通等等，由于缺乏具体明确的执行程序和细节规章，条例中已有的一些好的保护机制在实际工作中并未能发挥作用。既然法定保护对象历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护资金都得不到落实，无力顾及未列入保护名单的里弄住宅等一般历史建筑的保护修缮和更新改造等事态就更不用说了。于是，在旧城改造大力推进的形势下，优秀历史建筑和历史文化风貌保护步履艰难，只能消极防守，无法在国际文化大都市建设中发挥应有的积极作用。

总之，在全面推进新型城镇化建设和可持续发展的进程中，如何借鉴国外历史保护法制建设和公众参与的经验，结合我国文化遗产和名城保护的实际情况，全面开展完善现行法律法规体系的工作，需要继续加强立法建设，通过不断配套、补充相关法规和政策措施，有效推进文化遗产和历史环境的积极保护。如何理顺不同部门管理职权形成历史保护的协同机制和有效合力，并调动市场和居民的积极性，同样也需要通过立法和完善法规制度政策来切实稳妥并有序地推进。为此，也期待国家立法的重点能够逐步从促进经济发展、规范经济秩序，转向关注文化繁荣和民生改善，保障居民的文化权利和维护美好的生活家园等方面。