中国食品安全监管问题现状简析

罗瑜

摘要：近年来，我国进入食品安全事件频发期。“三聚氰胺”奶粉、“苏丹红”辣酱、瘦肉精、毒生姜、地沟油……“问题食品”之多、涉及范围之广、造成影响之恶劣，已到了令人谈“食”色变的地步。商务部《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示：尽管目前上市食品安全状况逐年好转，但食品安全仍存在超标、法律法规缺失、检测及环保体系不健全等问题。消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50%。接二连三的食品安全问题，正在沉重地打击人们的饮食信心……中国的食品怎么了？明天我们还能吃什么？本文试图从三个方面来概述总结食品安全问题的现状。

关键词：食品安全 监管法律体系

食品的定义，根据《食品安全法》第九十九条：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。《食品工业基本术语》对食品的定义：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。从食品卫生立法和管理的角度，广义的食品概念还涉及到：所生产食品的原料，食品原料种植，养殖过程接触的物质和环境，食品的添加物质，所有直接或间接接触食品的包装材料，设施以及影响食品原有品质的环境

根据世界卫生组织的定义，食品安全（food safety）是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。也就是指食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。”食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害的所有危险都不存在，是个绝对概念。”国际食品卫生法典委员会对食品安全的定义指出，所谓食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。食品安全是门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的个跨学科领域。

食品安全监管的概念是：国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。

根据《2015全球食品安全指数报告》数据，在国家综合排名方面，1.9个被评估国家平均分约为49.3分，其中，美国以89.0分位居全球第一，新加坡和爱尔兰以88.2分和85.4分位列二、三位。中国以64 2分排在42位，较前年的38位上升了4位，说明我国的食品安全问题有较大进步与改善，然而现存问题依旧突出，主要表现在：

一、法律体系不完善

有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，称之食品安全法律体系。食品安全法律体系规范和保障食品安全体系。总观我国食品安全的法律现状，由《食品安全法》《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法一群形态，是我国食品安全法律体系框架的现实。

然而立法上尚存空白，很多具体的标准并没有，或者有的标准与世界发达国家的标准有较大差距。我国采取的是分段立法方式，导致许多条款相对分散，单个法律法规的调整范围相对较窄。个别法律规定又有j冲突重叠现象，总之完备现行食品安全监管法律法规是必要举措，梳理现行食品监管法律体系是当务之急。

二、监管体系不清晰

（一）监管体制存在漏洞

我国的监管制度主要存在不足主要在以下几方面。一是效率低下。我国的食品安全监管体系缺乏能独立负责食品安全监管的部门，食品的安全监管工作主要由多个部门联合实施，容易出现重复执法、监管缺位等问题。我国的药监局虽然负责协调食品安全的监管工作，但由于其只是副部级，对卫生、农业、质检等正部级部门的工作也难以协调，再加上药监局的主要职责是药品监管，而在食品上的监管权依然是由各主管部门实施。二是执法缺乏规范性。我国对食品安全的监管往往采用事后监管，在出现食品安全的事故领域，依据上级所发布的批文展开阵风式的严打、检查，待不良影响沉寂

段时间，不法分子又开始卷土重来。这样的执法方式缺乏规范性和持续性，根本不能从根源上解决食品安全的问题。

（二）监管责任不明确

频频发生的食品安全事故，不仅仅是因为监管不力而造成的，还因为我国对食品安全监管者责任的设置不科学，对违法者的责任不严厉而引起的。纵观先进国家的相关立法，对各监管主体责任的设置十分严厉，起到了以做效尤的处罚力度。我国的监管是由多个部门联合执行，一旦出现食品安全事故，就会出现“多方有责无人负责”的尴尬局面，致使监管工作形同虚设。

监管部门的责任意识淡薄，对监管的重要性认识不够。首先，我国各级政府由于缺少对食品安全状况的综合调查，各级主管部门在食品安全的监管方面难以形成统的认识，关注食品安全性不能从政府职能及全局高度出发，对食品安全的监管意识缺乏科学指导。其次，监管部门的责任意识相对淡薄，在加上政府不能准确定位，不能有效地通过政府的规制行为对市场行为加以调节，对食品的安全检查也都是流于形式。

随着经济的发展，跨省跨国跨地域的食品交易日益增多。食品的流通过程可能要经过多个政府所管辖的区域，由于政府的监管权限受到限制，致使牵涉到本辖区以外区域的食品安全问题不能有效得以解决，进而会波及其他监管环节的监管效果。外国政府对食品安全的监管都是在不断地对外交流中得以提高。

（三）监管手段不够完善

一方面人才资源匮乏。在监管过程中缺少专业的检测检疫人员是制约我国监管水平发展的瓶颈，只有提高专业人员的业务水平及素质，才能有效提高我国监管的效果，树立认证结果的权威性。此外，我国还缺少个专职标准的认定机构，专职标准制定机构的主要职责是保证安全标准的制定及实施，规范专业技术人员的操作标准。积极培养专业技术人员迫在眉睫。

另一方面技术、管理手段不足。我国在食品安全构建的检测体系还不完善，监管过程既存在权力交叉又存在监管真空状态，检验机构中尚未建立竞争机制。食品安全监管体系很大程度上依靠监管技术，食品的安全性问题是个专业性极强的领域，这是由食品的自然属性所决定的。因此，缺少了技术手段和管理手段的支撑难以完成食品安全的监管任务。

目前，由于我国的在食品的检验检测方面的专业技术水平有限，导致了我国在这方面与发达国家相差甚远，这也制约了我国监管食品安全性的有效性。

三、诚信体系缺失

据有关方面统计，每年我国企业因为诚信缺失，造成的经济损失超过了6000亿，应该说对整个经济社会发展的影响是非常大的。食品安全是关系国计民生的大问题，是关乎每个家庭的大问题。生产经营者为追求利益最大化的市场行为和动机可以理解，但不能罔顾食品安全问题，更不能以牺牲大众的健康来换取自己的利益。近年来频发的各种安全事故，让民众对食品安全丧失信息，究其原因，诚信缺失是个很重要的原因。

我国食品安全法实施细则第47条中强调了监管部门的食品信息统公布的权利，并对可能存在的危害进行解释、说明。但在监管主体的道德水平还未达到一定高度之前，对各监管主体还需要制度对其约束，对此，我国可以借鉴美国《吹哨法案》的相关规定，该法案主要保护的是各告密者的权利，是对社会公正的种内部约束机制，它放权于民，对于危害社会公共利益的不公行为，每个政府工作人员都有权利指正，且告密者的该种权利受法律的保护。在我国若知晓内幕的人能够站出来检举、揭发不法生产行为，那么，所谓的“三鹿奶粉”“瘦肉精”“速生鸡”等问题早就水落石出了。此外，建立食品安全的信用档案也是行之有效的手段。对各监管主体建立诚信档案，一旦失信行为被记录诚信档案，则会使相关部门举步维艰。在利益至上的背景下，要建立一套针对经营者及监管主体起到立竿见影效果的制度是很不现实的，但是，通过建立诚信档案来约束、规范其行为，形成长效机制，还是行得通的。如果仅仅想通过说教方式来树立经营者及监管者的诚信意识，无异于异想天开，因此，建立一套诚信机制的方式及路径还有待突破。