基于可持续发展的海岛治理体系初探

谭 珂，周学锋

（浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

基于可持续发展的海岛治理体系初探

谭 珂，周学锋

（浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

海岛是经济、社会、环境可持续发展的重要物质基础，中国海岛的发展明显落后于其他发达国家的岛屿，经济发展落后、公共服务水平低、人口流失严重等问题已经成为我国海岛发展过程中难以攻克的难题.面对问题我们要因地制宜地制定规划方案，合理科学地管理与保护海岛健康发展.

海岛治理；可持续性；体系构建

1 研究源起

21世纪，海洋在政治、经济、军事等格局中的战略地位不断地提高.在海洋行业发展势头迅猛的大背景下，当面临困难时，最好的解决方法就是要接近海洋；基于中国领域内海洋所占比重较大，这就给我国追求海洋强国提供了动力，与此同时对于海洋领域内的资源进行保护、开发、使用等各项工作也在持续增强.我国正逐步加强海洋的管理工作，海洋管理过程中最为重要的是对海岛进行管理，其也是不可缺少的一个环节.我国海岛不管是开发价值还是市场前景都非常广阔，其原因在于海岛地处温带、亚热带及热带，具有适宜的气候及环境，同时其周边具有丰富的水资源.所以不少的沿海区域借助于开发海岛对其自身的各个方面进行提升，这已经演变为区域经济的新方向.

海岛在如今中国经济社会发展中处在一个非常特殊的地位.长期以来，受自然条件、历史因素以及对海岛认识、政策等方面的影响，导致海岛生态破坏严重，产业结构单一，基础设施落后，经济社会发展相对于相邻沿海大陆地区要落后很多.

2 海岛治理中存在的问题

据中国官方初步统计，中国485个有居民海岛中，通过大陆引水的只有165个，其余300多个基本处于靠天吃水状态；有电网供电的313个，其他海岛靠柴油发电，有的每天只能供电2小时；160个海岛开通班船，并且码头比较破旧；岛上基本没有垃圾污水处理设施，不仅破坏了岛上的自然环境，对周边海域也造成一定的污染.因为在中国的法律体系中，开发海岛，保护资源及周边环境等各方面的法律并不健全，基于此种原因就会造成不同冲突的出现，大致可分为以下几种冲突形式：对海岛进行开发及利用同保护环境及资源之间发生冲突、经济建设同国防之间发生的冲突、岛内不同行业市场份额占取的冲突等.

2.1 海岛生态破坏严重

我国海岛大多处于海陆相互作用的敏感地带，同时大多数海岛的土地资源和森林资源有限，岛上生产及生活的环境相对十分恶劣，自然状态并不乐观，灾害发生频率较高，土壤条件不理想，淡水资源匮乏，居民的生活垃圾及脏水绝大多数未能得到有效的处置，海岛的自然环境面临着严峻的考验.2011年，中国海洋局发出声音，目前海岛的数量呈现出直线下滑的趋势，并且资源遭到到了严重的迫害，海岛的地形样貌正遭受着不同活动的侵害，甚至面临着消失的危险.比如像：对岛屿及礁石进行轰炸、填海造陆进程中覆盖岛屿、开采石矿及砂子、不加节制的开垦等；不仅如此目前存在与海岛及周围区域内的生物种类也在不断减少，生态环境遭到了不同程度的损害，发生这一状况的原因有很多，比如像：海岛居民随意乱丢垃圾，大肆对珊瑚礁进行破坏，无节制对稀有动植物进行开采等.因为相关的机构与个人并不注重海岛的保护，导致有损海岛生态的现象不断出现，自然灾害（赤潮等）也持续增多.

2.2 海岛基础设施落后

中国对海岛的开发目前还处于起步阶段，因为海岛同大陆相距甚远，且交通受限，开发投入较高，开发周期长，大量人才流失，导致资源未能得到合理利用，经济效益较低.不仅如此，海岛居民的生活水平较低，基本的生活施舍较为后进，工作形式较为单一，政府对其保障手段不强，不具有有效应对灾害的机制，对灾害进行防护的意识不强，居民不管是在生产还是生活方面条件都十分艰难，尤其是偏远的海岛，问题更为严重.

2.3 在对海岛进行开发利用中不具备秩序性，缺少法律依据

由于大部分的海岛开发和利用具有一定的随意性，对海洋意识的认识不足和对海岛管理水平低下，导致海岛开发计划有很多不科学、不完善的地方，同时，缺少专门的法律规范，对海岛的治理出现了空白，导致海岛的开发利用秩序混乱.同时，部分海岛在权益、国防、生态、资源等各方面都具备一定的价值，基于此种原因必须要加强对海岛的保护，然而却不具有相对完善的法律，部分海岛已经历过严重的损害，国家正面临着严峻的考验.

3 建立海岛可持续发展的保障体系

在海岛的开发中应始终遵循恰当、持续利用及环境保护的原则，对海岛上的资源进行有效的使用，借助于已有的法律对海岛的治理程序进行建立，保证海岛的管理工作能够有法可依，有迹可循.通过对可持续发展的海岛治理体系进行构建，切实保障海洋的权益，对海洋的资源进行有效的开发及运用，有效维护海岛的自然状态，促进中国能够早日发展成为科技先进、经济发达、环境适宜的海洋大国.

3.1 明确海岛可持续发展的价值及地位

在对海洋的环境及生态进行保护时，必须要借助于海岛，同时其还是保护国家的权益及国防安全的战略要地；还是发展深海海岛开发的主要根据地，绝大多数的海岛都会存在深水岸线，并且同国际航线相距不远，此地域特征完全适宜深水港口的建成；同时也可建立高档度假区及开展深海旅游等，同时借助于海岛促进第二经济产业的形成.海岛作为我国可持续发展的重要资源，环境、法律、技术及经济各层面必须具有对应的规定，所有因素之中最为关键的就是法律，因为法律能够有效推动其他策略的完成，还能对其合法性及权威性进行保障.

3.2 强调重点、因地制宜、事先规划是海岛可持续发展的关键所在

基于中国存在着大量的海岛，不同海岛之间的情况不同，制约着开发建设及特点也不太一样，必须科学有序的发展，因岛制宜，不但要参照海岛不同的情况运用不用的政策进行实施，尽量将海岛资源的利用率最大化，促进独特，优良的产业链生成.在法律上，根据《宪法》我们能够得出，对于自然资源的归属，宪法有着明确的规定，然而私人在生态资源方面的所有权并不清晰，自然资源归属权大致可分为两种情况：集体所有及国家所有，国家所有也称之为全民所有.土地、矿藏、森林、水流、草原、山岭、滩涂、荒地、自留地、宅基地及自留山等归属权，宪法都进行了详细的提及，然而对于其他自然资源的归属问题却并未牵涉，其所有权应该全部归给国家.针对无人居住的海岛来讲，此类海岛的所有权应掌握在国家的手中，这样不仅合理，而且合法.首先，无人居住海岛属于宪法中提到的其他的自然资源，这部分资源的所有权是属于国家的；其次此类海岛普遍同大陆相隔甚远，这样的地理形势制约着能力一般的机构并不能很好的对其进行管理.无人海岛之所以不能归入土地所有权的行列，其原因还在于此类海岛一般投入成本高，见效慢，不存在人员受利益驱使而对其进行开发.所以无人海岛归国家管理，即使国家在公共利益方面进行考虑也会对其执行规划及建设.详细参照图解.除了法律外，我国海岛管理还参照岛屿的实际情况对开发建设的方案进行编订，有效促进海岛的可持续利用.

图1 海岛立法依据图［1］

3.2 建立海岛的可持续发展必须要坚持社会参与、政府引导

中国存在着许多未开发成功的海岛，这是由于在进行海岛的开发时需要投入大量的资金，不管是企业还是个人都不能承担.目前国际上成功开发的实例中基本都存在政府的扶植，海岛的基础设备普遍都是由政府全权负责.由于我国还没有一部专门的海岛资源法，相关法律并不完善，大大增加了有关资源管理的法律构建及执行困难，所以建立一部专门的海岛资源法很是必要.由于中国有不同的机构对海岛的开发及管理进行负责，势必会产生职权的交互、体制不全、要保障管理的有效性，必须要对现阶段海岛的管理模式进行改革，脱离传统的作业形式，不断对海岛的全面管控制度进行健全.因此必须具备功能集中且专业性较强的管理体制，并建立海岛协调合作机制使多个行业共同管理海洋资源，因为海岛的资源本身十分复杂并且交互存在，所以必须借助于不同行业的团结协作.基于目前的现状来说，开发海岛的旅游事业，一方面能够对海岛的经济进步进行促进，另一方面自然环境也能得到有效的保障，这一行业是将来很长时间内，海岛的主要发展产业.所以，当地政府应该建设海岛旅游示范区，大力推进海岛旅游业的发展.

图2 海岛可持续发展体系［11］

3.3 要坚持保护先行，推进生态文明的建设

一般海岛的生态环境都十分的孱弱，很容易受到外界的损害，在开发海岛的过程中应始终从保护的角度出发，提倡绿色环保、低碳节能的思路，提倡运用环保型建材能源，研究出废物回收再利用的技术，促进海岛资源都能够得到有效的利用.特别需要对海岛的地形、植被、土壤、水资源等各方面加以侧重，在对海岛进行开发时必须要具备全面的开发策划.目前海岛开发事业仍处于起始阶段，决不能在污染发生后再进行整治.所以在对海岛生态文明方面进行构建时应该紧抓以下4个方面入手：首先，要引导海岛产业发展，鼓励发展生态渔业、旅游业等绿色经济.其次，针对有人居住海岛的开发必须具备明确的海岛规划方案，必须清晰的指出岛屿的领域及保护对象，废物的处理方案应该明确，对污染的主要来源加以限制，坚决制止带有破坏性质的开发形式；而开发无人岛过程中，必须将进程中产生的废物完全处理掉.再次，实际加强海岛的自我修复能力，对于海岛上的不可再生资源要进行切实的保护；构建出具有科学性及合理性的生态赔偿体制，赔偿水平应适当提高，在海岛开发过程中，国家收取的不同类型的补偿金要充分应用于海岛的修复工作中去.最后，大力倡导在建设海岛进程中应用新的工艺、产品及技术，对于海岛的生态建设大本营进行建设，创建更加适合海岛的建设方式，寻找同海岛生态及发展规律相适应的城镇建设方式，坚持创新实际推进可持续发展的进程.

3.4 要完善配套能力，构建基础设施网络

只有切实加强基础设施的构建才能实际推进可持续发展的进程.首先必须要对海岛内的交通状况进行改善.通过调查得知，海岛存在的运载工具及停靠码头多数十分的残旧，村民出行十分艰难.其次是保障基本生活设施的构建进程加快，借助于陆地的基础支持对电力进行供应，同时不断加强通讯、气象等基础设施的完善.并且在海岛上大力推广新能源、新材料、新技术的应用.以舟山巨山为例：据统计，舟山群岛一共存在4家媒体，分别是位于舟山、普陀区、岱山县及嵊泗县的广播电视台.截止到奥运年，该市超过20户人口的村子及全部乡镇都能够接受到广播电视信号，并且省级机构对其进行了检验.08年上旬，基于“村村通”又推出了“村村响”，现阶段“村村响”工程已全面告捷，总资金投入达800多万人民币，434个村都受到了该工程的惠及.目前舟山群岛在基于“村村通”工程上进行了延伸，大力促进“广播电视进渔船”的建设进程.作者对位于舟山群岛的巨山岛进行了调查，受访人员之中能够有效运用互联网的人员将近84%，全职及兼职的技术员大约65%，借助互联网进行知识学习的占据总数的61.3%，根据调查结果我们可以发现，目前舟山群岛的网络建设已相对较为完善.

3.5 在海岛修复进程中充分使用国家的专项资金

自10年起，我国在海岛的修复方面设立了专项资金，此项资金涵盖在中央海域的使用资金中.中国海岛地区的政府部门普遍财政紧缺，甚至于交通设施（码头、道路）也十分的后进，未能及时对海岛废物进行处理，海岛自然条件逐步恶化，人们没有适宜的居住环境，修复及政治工作迫在眉睫.因此专项资金应充分对上述问题进行治理，比如污物处理、码头改建、修复植被景观等，其目的就在于对海岛的环境进行有效的保护，人们的居住环境得到改善，海岛的开发及利用的价值也进一步得到了提升.

〔1〕彭超，文艳，韩立民.构筑海岛可持续发展的保障体系.中国海洋大学学报（社会科学版），2005.

〔2〕邵学珍.基于可持续发展的海岛生态旅游研究——以舟山群岛为例.浙江国际海运职业技术学院学报，2008.

〔3〕马得懿.美国无居民海岛集中管理机制及中国的选择.财经问题研究，2013.

〔4〕吕月珍，孔朝阳.浙江海岛渔农村水环境污染现状及治理保护对策探析——以舟山六横岛为例.海洋开发与管理，2012.

〔5〕彭超.我国海岛可持续发展初探.中国海洋大学，2006.

〔6〕杨娟.平衡与失衡——舟山海岛文化遗产生态保护研究. 2013.

〔7〕吴京金.政府管理与公共文化服务建设研究.2012.

〔8〕唐伟，杨建强，赵蓓，姜独祎.我国海岛生态系统管理对策初步研究.海洋开发与管理，2010.

〔9〕杨邦杰，吕彩霞.中国海岛的保护开发与管理.中国发展，2009.

〔10〕李金克，王广成.海岛可持续发展评价指标体系的建立与探讨.海洋环境科学，2004.

〔11〕柯丽娜，王权明，宫国伟.海岛可持续发展理论及其评价研究.资源科学，2011.

〔12〕孙兆明，马波，张学忠.我国海岛可持续发展研究.山东社会科学，2010.

〔13〕陈彬，俞炜炜.海岛生态综合评价方法探讨.台湾海峡，2006.

X22

A

1673-260X（2015）05-0080-03