为产业护航：棉花目标价格改革中的公证检验

王虹

2014年，全国连续实施3年的棉花临时收储政策戛然而止，按照中央1号文件要求和国务院部署，在新疆启动棉花目标价格改革补贴试点工作。该项改革的目的是在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将价格形成交由市场决定，以促进产业上下游协调发展。为改革的顺利推进，去年参与改革的13个相关部门付出了很大努力，其中机构纤检机构从最初不被考虑纳入改革到如今成为不可或缺的重要力量。

那么，纤检机构到底在改革中发挥了怎样的作用？纤检机构是如何履行职责的？“专业仓储+入库公检”为何在得到肯定的同时也招致一些非议？

质量不能降，公检不能丢

2014年9月16日，《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》（以下简称《实施方案》）最终批复公布。这份方案是国家有关部门历经数月，征求各界意见建议并反复修改后最终批复的。但相对于新棉上市时间，改革方案的批复还是显得有点姗姗来迟，原因是自治区政府与国家有关部门在如何确定新疆棉花真实产量及国家补贴总额方面存在意见分歧。这一问题不仅关系到新疆棉农的切身利益，也关系到纤检自身的进一步发展。

中国纤维检验局副局长徐水波说：“改革部署之初，纤检机构所属的整个质监部门都没有被纳入改革之中，而且对于是否按照种植面积加产量结合的方式进行补贴？各部门意见也不太统一。”

三年临时收储的结束，给纤检机构带来挑战。如果不在改革中发挥作用，棉花公检将失去多年来奠定的基础，棉花质量将受到影响。纤检机构理解改革，赞同改革，但同时认为这一改革必须把公证检验纳入进去，不然会丢失棉花质检体制改革的成果，对棉花质量产生负面影响。

棉花目标价格改革试点能否取得预期效果，很大程度上要看能否维护棉农利益。只有确定的棉花产量能够比较真实地反映新疆实际棉花产量，棉农利益才能得到很好维护，才能稳定棉花生产大局。国家质检总局领导和我们经过多次讨论，一致认为这是纤检部门踏入改革的切入点。

在改革酝酿之初，中国纤维检验局主要领导就不断与有关部门协调沟通，说明自身能在改革中发挥作用。而另一头的新疆维吾尔自治区纤检局也主动向自治区人民政府以及有关部门汇报新疆自治区棉花仪器化公证检验工作的进展情况，宣传专业纤检部门通过仪器化公证检验掌握全疆各区域棉花产量、质量等方面的基本情况。

经多方努力，自治区质监局被纳入新疆棉花目标价格改革试点工作领导小组成员单位，参与自治区研究制定相关改革政策，指导试点工作的组织实施。这意味着自治区纤检局所属的新疆维吾尔自治区纤维检验局也被纳入了改革，而且，纤检机构提出按照面积结合产量发放补贴和对皮棉实行“入库公检”的制度也被列入实施方案的设计中。

自此以后，纤检机构开始参与有关改革实施方案的各项细则制订工作。由于去年是改革实施的第一年，实施方案的制订必须平衡多方利益，对可能出现的所有问题都要考虑周全。

2014年6月，徐水波等人组成专门调研小组，先后赴新疆就目标价格改革政策研究涉及到的有关问题与自治区质监局、纤检局及发展改革等部门和单位进行了协调、沟通。同时，为加强与改革领导小组成员单位沟通，纤检机构建立了每周一次的联席协调机制，围绕棉花目标价格补贴的发放方法、棉花产量测算、监管仓库公证检验、监管棉公证检验规则方法等方面与有关部门商议确定，帮助有关部门制定了包括《棉花目标价格补贴改革意见》、《棉花加工企业目标价格补贴资格的授权认定办法》、《新疆棉花专业仓库管理实施细则》等在内的一系列改革操作办法和意见。

其中，当年8月28日发布的《监管棉花公证检验实施办法》可谓是历时数月、数易其稿才制定的。徐水波说：“作为新疆棉花目标价格改革试点工作配套的规范性文件，在新疆棉花目标价格改革试点工作中施行，为保证棉花目标价格补贴政策和棉花专业仓储制度的顺利实施，真实反映新疆棉花产量，稳定新疆棉花生产大局提供了技术保障。”

要想补贴准，产量先说准

新疆维吾尔自治区纤检局局长李岩介绍说：“设计方案中任何一条都必须得到各部门的统一认可。但对于新疆棉花的真实产量，农业、质检、统计等部门意见不一，甚至各自所有数据之间的差异还很大。”按统计部门的数据，2012—2013年新疆棉花产量是350万吨，而同一年纤检机构的公证检验数量为470万吨。

2014年国家公布的目标价格水平是19800元/吨，如果按当时棉花市场价格14000元/吨核算，这两个数据涉及到的补贴资金数额相差70亿元，这一数据涉及新疆棉农的补贴资金是否被摊薄的问题。

到底哪个数据更加科学准确？

去年5月份，新疆维吾尔自治区人民政府就这一问题致函各部门征求意见。国家质检总局也收到了同样的函文，局长支树平在给新疆维吾尔自治区人民政府的意见报告中说道：“棉花公证检验数量（以下简称‘公检量）应该作为确定棉花产量的基础数据。”同时，质检总局致函国家统计局，建议采信棉花公检量作为国家棉花产量的统计数据。

为何要以公检量作为确产的基础数据？

李岩向记者解释：首先，自2001年国务院颁布实施《棉花质量监督管理条例》，确立了棉花质量公证检验制度的法律地位以来，专业纤检机构就一直拥有对棉花质量、数量进行检验的职责和权力。其次，自2003年国务院批复《棉花质量检验体制改革方案》以来，棉花公检对新疆生产加工的每一包棉花进行检验，检验覆盖率已经达到100%。再者，公证检验的每一个数据均依托功能完善、技术先进的全国棉花公证检验信息网络上网发布，公开、透明，统计便捷，而且公证检验是国家法定官方检验制度，与国际先进标准体系和检验方法体系接轨，出具的数量科学、权威、公正，具有法律效力。

为了证明上述说法，新疆维吾尔自治区纤检局协调棉花目标价格改革成员单位集体参观公证检验流程，以近两年新疆棉花入储量、公检量和铁路出疆调出量为依据，论证了新疆棉花为450万吨的实际产量。

最终，国家统计局采用了这个数据。新疆维吾尔自治区政府也充分利用棉花质量检验体制改革的成果，在《实施方案》中确定了棉花补贴方式采取“面积+产量”的补贴方式，即当年9月拿出中央财政补贴总额60%按照农户种植面积进行补贴，来年1月将剩余的40%补贴资金按农户交售的籽棉量进行补贴。同时，《实施方案》确立了“专业仓储监管+在库公证检验”模式，要求专业纤维检验机构在仓库内对纳入规范监管的棉花进行重量检验，并抽取品质检验样品，将重量检验结果作为核定新疆棉花产量的基础数据。

纤检大会战，战场在新疆

《实施方案》的正式公布，明确了纤维检验机构在改革中的地位，为让纤检机构在改革中发挥作用提供了依据。但对于纤检机构来说，更多的挑战随即而来。

“专业仓储监管和在库取样公检”制度的核心内容，就是棉花加工企业将加工的皮棉全部存入经自治区资格认定的新疆棉花专业监管仓库，由专业纤维检验机构在库进行重量检验、逐包抽取品质检验样品并进行后续仪器化品质检验。该项制度作为改革试点工作的重要保障措施，处于十分重要的地位。

这一制度，意味着纤检机构要在短短三个多月的棉花高峰收购期内，完成对新疆维吾尔自治区450万吨左右皮棉的入库重量检验和取样，并在规定的时间内出具仪器化公证检验证书；而且每批次棉花从入库到出具质量证书，中间时间最多不能超过8天。

2014年，紧张和忙碌从中纤局领导开始。作为分管棉花质量监督工作的副局长，9月22日，徐水波就启动监管棉花公证检验的准备工作进行了全面检查和再次的动员、部署；随后的第二天，他又参加了自治区发展改革委组织的新疆棉花专业监管仓库工作会议，会上同全国棉花交易市场就做好棉花专业仓储、在库公检等工作进行了再次部署，并召开了专业仓储、在库公检操作流程现场会；同一天，他又参与了自治区纤检局制作对全疆棉花加工企业、纤检机构的《监管棉花公证检验实施办法》宣贯动员录像；24日到27日他又出现在乌鲁木齐召开的棉花展望论坛上，对监管仓库和棉花加工企业提出新要求，对出现的新变化做详细解读。

为保证改革顺利实施，纤检机构必须克服一系列难题。

新疆棉花收购加工高峰期大概是从每年10月份到次年1月份之间，此时正值寒冬腊月，单就在露天仓库进行棉包取样来说，就需要大量专业能力娴熟而且身体条件好的人员。后续的样品交接、仪器化公证检验、数据的及时上传等环节，更需要大量专业技术人员。大量人员的调度和管理，与外部棉花加工企业、第三方监管仓库的协调沟通等等，中纤局专门成立了常驻新疆监管棉花公证检验工作协调小组，统筹安排各地纤检机构技术骨干赴疆承担公检工作，并积极同有关部门沟通协调，及时获取监管仓库开放预约情况，提前增派人员，确保检验力量充足。

与临时收储时期的不同在于，加工企业加工好的皮棉必须在专业仓储库进行重量检验和抽样，同时规定抽样由内地纤检机构负责，后续的仪器化检验由新疆纤检人员负责。这样，即使纤检机构内部之间，也有了互相监督的作用，能够从根本上杜绝样品虚假、人情棉等问题。

为满足新疆棉花入库企业需求，中纤局从全国一盘棋的角度考虑，经过了科学部署和安排，基本做到对入库棉花“随到随检”、“人随棉走”、“人等棉”。公检高峰期，曾调集122个纤检机构、2592名检验人员参与棉花公检工作，其中1192人开展入库棉花重量检验、取样工作；1400人在疆内17个纤检机构的仪器化实验室开展品质检验工作。

同时，去年9月，纤检机构与中国棉花交易市场先后4次开展监管棉花在库公证检验的现场模拟试验工作，地点分别在江苏江阴华西棉花监管仓库、新疆奎屯、乌鲁木齐北站棉花监管仓库。对需要时间较多的抽样环节做了进一步人员部署，并同时对出具公证检验结果的时间做了严格规定，要求入库现场重量检验3天内出具公检结果，品质检验自检验样品交接起5日内出具公检结果。

入库公检实施初期，部分棉花加工企业对组批问题提出了要求，认为检验批组批不便于他们加工。为了方便加工企业监管棉花入库运输、在库公检、仓储管理和出库销售，纤检机构与全国棉花交易市场两次联合发出通知，就加工企业监管棉花的组批要求作出调整，并完成了对棉花公证检验信息网络系统有关软件的修改，解决了这一主要矛盾。

在收购高峰期，检验人员的工作状态是早出晚归，没有午休时间，也没有可供休息的地方，每人每天至少要完成500多个棉包的扫码、测水、抽样、样品整理等工作。他们还常常需要在几百平方米的仓库里来回寻找所要抽样的棉垛。

连续三个月待在北疆乌苏某棉花仓储库的福建纤检局郭振光描述当时的情景：“零下二十多度的北疆露天仓储库，本来干燥的口罩，几分钟就被哈气弄得外层结冰里层流水，像敷着一层冷冷的面膜，眉毛头发梢也结冰了，手也冻裂了好多口子，但戴上手套工作效率就会下降好几倍，所以没人戴手套。但这些工作我们都已经习惯了。”

四川省纤维检验局的李丹与同事一起，连续三个月在新疆参与棉花仪器化公检，“最忙的时候可能每天需要出具5000多个样品的证书。我们是人员三班倒，机器24小时不停运转，有时候白天忙完晚上接着上夜班，都是很正常的事情。没有节假日也已经习惯。”李丹说。

经过纤检人员集体会战，截至2015年4月中旬，纤检系统共完成公检棉花102473批、18792300包，计436.87万吨，其中在库公检计425.61万吨；在棉纺企业检验11.26万吨。这一数据成为国家相关部门发放补贴的基础数据。

数据令人信，工作得做细

2014年棉花年度，纤检机构用公检数据论证出450万吨这个答案，这一数据得到了国家统计局认可，在统计2014—2015年新疆棉花产量时采用了这个数字，也为棉花补贴资金的发放提供了可靠依据。

“准确核算新疆棉花的产量，能够保证补贴资金的准确发放，是我们过去一年工作的重中之重。”中国纤维检验局副局长徐水波说。

“棉花将加工企业加工好的棉花送入专业仓储库，第一道工序就是过磅称重，进行重量检验。”新疆维吾尔自治区纤维检验局质量监督科副科长陆兰介绍，每个专业仓储库都有指定专业人员进行皮棉入库重量的检验、记录和上报，并且设有两名检验人员互相监督。

这只是进行棉花数量核查的一个数据。实际操作中，新疆各地州纤检机构还要对加工企业收购的籽棉量、籽棉折合皮棉量、入库公检量等数据之间的关系进行一一分析，通过推理这几个数据之间的逻辑关系是否合理，来确认产量的准确性。

去年是改革第一年，实施方案批复较晚，导致一部分棉花没有经过入库公检而直接销售了，这也给棉花数量核查带来了难度。“我们通过核查加工企业收购籽棉的原始票据来推算他们的入库公检量。”新疆维吾尔自治区纤维检验局质量监督科科长雷永康说。

2015年春节之前，新疆维吾尔自治区纤检机构就已经开展了两次对籽棉收购票据的核查。“大部分单位对数据核查工作做得很扎实，但个别单位也发现了一些问题。”陆兰参与了前期数据核查工作，说，“我一看几个数据之间的关系有问题，一经核查，个别单位把公检数据作为核查数据予以报送。”

为了保证核查数据的最终准确和客观，3月6日，新疆维吾尔自治区质监局再次召开棉花收购量核查工作部署视频会议，新疆维吾尔自治区副书记成秉勇亲自参加会议，并对各地、州纤检所提出要求：“要不折不扣地做好籽棉收购量的核查工作，确保数据的准确、真实和可靠，如果有单位虚报数据，一经核查属实，将对主要领导和有关人员进行事后问责。”

此次会议之后，新疆纤检局成立了5个监督核查组，由局长李岩亲自带队，于3月23日—29日分别赴新疆棉花主产区核查公检数量，并随机抽查重点区域加工企业的籽棉收购票据。

国家统计局新疆调查总队通过与国家统计产量对照分析，认为公检重量较准确地反映了全疆商品棉总量。

“我们可以确定纤检各部门对这次数据核查工作做得很扎实，核查中每一个数据的来源、数据之间的相互关系都可以互相论证。除了纤检部门，没有人能够掌握这个数据，我们拿到的绝对是第一手数据。”雷永康对此显得自信和自豪。

通过公检重量与收购籽棉折合皮棉重量相互监督，有效制约了“转圈棉”及虚开籽棉收购票据等违规套取国家补贴的行为；与目标价格对应的棉花市场价格为全疆主要等级籽棉折皮棉价格的加权平均值，其中权数为新疆各等级皮棉上年公检重量。公检品质为科学采集新疆棉花市场价格提供了基础数据；再者，有关部门将棉纺企业购买入库公检新疆棉的数量作为领取进口棉配额的依据，入库公检与配额发放挂钩，有力地服务了国家宏观调控。

“公检结果可通过公检信息网实时查询，数据系统与棉花加工企业及多个交易平台互联互通，多方采信，是棉花购销结算的重要依据，为发展棉花现代物流奠定了基础。”中国棉花交易市场新疆办事处总经理徐延毅说。

“新疆农发行贷款收购棉花约占入库公检总量的74%，为保证新疆棉花收购工作顺利进行发挥了重要作用。农发行要求棉花加工企业将贷款皮棉全部存入专业监管仓库接受第三方监管，与全国棉花公检信息网实时连接，准确掌握在库监管棉花的公检重量、品质结果，有效防范了棉花信贷风险。”新疆伊犁哈萨克自治州棉麻公检二库经理马丽华说。

有关各方对去年纤检机构“专业仓储监管和在库取样公检”制度在确保棉花目标价格改革顺利实施、确保棉农利益不受损害方面所发挥的核心作用给予了高度评价，对纤检机构所承担的新疆棉花入库公检工作为改革试点提供的有力支撑给予了充分肯定。

对此成绩，徐水波说：“这次改革让纤检机构得到了洗礼，使棉花公证检验步入了新的发展阶段。我的心愿和做的努力就是做好下年度的棉花公检工作，因为这是国家使命，这是为我国的棉花产业发展护航。”

走向完美，纤检人在努力

早在2003年，经国务院批准的棉花质量检验体制改革方案中，就明确提出发展“专业仓储”，但由于当时仓储能力和公检覆盖率等方面受限制而没有实施。而三年临时收储使新疆维吾尔自治区公证检验接近全覆盖，具备了“专业仓储”的能力。

中纤局副局长徐水波认为，这一制度充分借鉴了美国专业仓储管理的先进经验。“美国的棉花要想取得贷款，就必须经过美国农业部的官方检验并进入专业仓储监管，新疆改革制度的设计，与美国的做法有异曲同工之处。”

“当然，由于是制度实施第一年，设计方案中难免有些地方考虑得不周全，有些方面工作做得不够细致。”李岩坦然承认去年入库公检中暴露出来的问题，“前期的确有过组批、时间安排不合理，影响企业棉花及时销售的问题。”

中纤局领导针对有关部门和加工企业就去年“专业仓储+入库公检”反映的问题很重视。年初，徐水波亲自带队组成调研组，走访兵团农六师两个团厂、阿克苏地区5家棉花加工企业和3家专业监管仓库，对有关情况深入、坦诚地交流与沟通。

各单位普遍认为，“专业仓储监管和在库取样公检”制度实施效果明显，在改革试点中发挥了重要的核心作用，这是主流。对于改革初期难免出现的一些问题。各部门、单位认为，大多数问题主要是在试点初期发生的，不是发生在全过程中；是点上的问题、不是面上的问题；是操作层面上的问题，不是政策层面上的问题，而且是可控的。

例如，关于整批次入库管理和出库销售使买卖双方面临的有关问题，李岩解释说，这一问题涉及监管仓库的管理规定，同批次棉花入库检验重量以及逐包取样后、公检品质结果出具前，为避免给货权人增加在库管理费用，仓库不能擅自改变相应批次棉花的码放方式，只能按原批次整批次堆放管理。同时，仓库对出库销售棉花没有硬性规定棉纺企业只能整批次认购，而是根据购销双方意愿，可以按照入库批次整批、拆批购销，也可以按照使用方的质量要求重新组批购销。

“大部分问题已经在改革初期得到解决，至于极少个别全程中发生的问题，我们已经制定了进一步改革的方案。”徐水波说。

目前，中纤局为完善棉花入库公检制度，已经在加强过程管理、保证公检质量、提高公检效率方面采取了改进措施，这些措施将在2015棉花年度具体实施。

在人员调度管理方面，棉花入库公检工作开始时就要统筹调度公检人员，确保每个仓库做到“人等棉”，对于少数产地跨区入库的棉花，做到“人随棉走”。在公检时间管理上，持续优化公检工作全流程，重量检验从2天提高到1天、品质检验从4天提高到3天完成，努力做到基本不发生重量检验3天完成、品质检验5天完成的情况。

对于企业反映的条码异常和“三丝”问题。“我们已经和有关部门协商，打算由纤检机构和监管仓库人员对入库公检中条码异常棉包共同补挂事先定制的条码卡，做好相应登记，确保后续检验和数据采集不受影响。同时会加强与有关部门协调沟通，督促相关方坚持并完善多年来行之有效的从源头控制的办法，层层降低‘三丝。”

徐水波说，还有以下几个问题要继续向自治区反映，建议当地政府和兵团统筹解决。一是增加建设公检实验室，使其数量布局努力做到与监管仓库的数量布局相适应，满足就近就便检验要求。二是创造在库组批条件，服务棉花流通贸易，核心是满足棉花购销质量一致性要求。三是整合棉花数据信息，做到公检数据与棉花生产、加工、金融、物流等方面的互联、互通、共享、共用，核心是提高流通效率、降低物流成本。

“有些问题需要监管仓库和纤检部门去解决，但也要辩证地看待企业的某些不良情绪，不能片面地看待‘专业仓储+入库公检制度。”中国棉花交易市场新疆办事处总经理徐延毅说。

临时收储时期，棉花加工企业不用考虑销售问题，绝大多数棉花由被收储，资金回笼快，金融风险小，甚至仓储、物流等费用也全部是国家承担。“目标价格改革只是让棉花加工企业重新回归市场，承担仓储、保险等市场运行成本，最初可能会感到不适，但不能因此就否定专业仓储和入库公检制度。”徐延毅说。

纤检机构在改革中的地位和作用得到了更多人的认可，纤检人对做好新年度的工作多了一份信心。目前，中纤局及新疆维吾尔自治区纤维检验局对新年度各项工作的准备工作已经悄然展开。