提升我国海岸带生态环境保护管理水平对策＊

朱大霖，岳鑫

（1．中国人民大学环境学院 北京 100872；2．广东海洋大学海洋经济与管理研究中心 湛江 524088）

海岸带是陆海交融地带，拥有大量丰富的资源，交通便利，这里聚集了大量工厂，拥有庞大的人口居住，是现代海洋开发利用和海洋经济发展最活跃的地带，也是与人类关系最密切的地带。人类生活排污致使河口、海湾和近海岸海域污染相当严重，海洋生态承载能力下降，部分严重地带已经不能维持人类的生存。溢油、违章倾倒以及围海、筑坝、建设港口和码头，特别是大面积挖沙采石、乱挖珊瑚礁、滥伐红树林等大量的非污染性人为活动，使海岸带生态环境更加脆弱，危机海洋可持续发展。我们必须清醒认识到，海洋经济的持续发展，必须以人与自然和谐相处为前提。因此，海洋带生态环境保护管理就成为关注的焦点，进一步提升海岸带生态环境保护管理水平具有重要的现实意义。

1 我国海岸带生态环境保护管理现状

1．1 我国海岸带生态保护管理取得的成绩

改革开放30多年来我国海岸带生态环境保护管理工作从无到有，逐步走上了科学规范的法制轨道，海岸带生态环保管理工作取得了很大进展。

（1）关于海岸带生态环境保护管理的法律法规日益增多。随着人类对于海洋环境的日益重视，不同层级、不同部门政府都通过制定相关的法律法规来加强对海洋环境的保护（表1），海洋环境保护的立法层次和立法部门骤增［1］，这为展开海岸带生态环境保护管理工作提供了保障。

表1 我国海洋环境保护法律法规（部分）

续表

（2）加强对海岸带生态环境的全面监测。加强对海洋环境监测是进行海岸带生态环境保护的首要环节。在国家海洋局的主导下，我国逐步建立起从国家、区域、沿海省、市、自治区到基层单位的四级海洋环境监测机构，依靠多种监测手段，全面开展海岸带生态环境监测工作。针对临海工业快速发展，带给海洋生态环境巨大压力的现状，我国进一步加强对沿海企业环境监督管理力度，对污染物实行排放总量控制，同时实施排污许可证制度，有效限制向海洋排放污染物。

（3）海岸带生态环境保护财政支持力度不断加大。海岸带生态环境作为一种资源具有明显的公共物品性质，单纯市场机制往往是无效率的。近些年来，我国高度重视海洋环境保护，对海岸带生态环境保护治理力度不断提升。截至2013年，政府共投资3 100多亿元对重点流域和海域防治污染工程进行治理，完成氮、磷、化学需氧量等总量控制指标入海量计划削减任务。

（4）积极参与国际海洋生态环境保护行动。改革开放30 多年来，我国逐步按照国际环境公约和有关协议，建立了各类海洋生态自然保护区［2］。与国际组织先后开展海域环境容量测算试点、陆源污染物入海通量调查和估算、海域环境容量测算模型系统、全球环境基金、南海项目、黄海环境调查、东亚海、保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划（简称“GPA”）等专项研究，为进一步保护我国海岸带生态环境提供了重要技术支撑。

1．2 我国海岸带生态环境保护管理中存在的问题

（1）法律法规缺乏完整性和连贯性［3］。我国对海岸带生态环境保护管理的法律法规的制定往往是“头疼医头，脚疼医脚”，多是针对专门问题才制定的，缺乏系统性。迄今为止，我国尚未出台一部比较完整的海洋环境保护工作管理条例或规定。海洋环境监测、评估工作中涉及的各个环节，缺乏统一的管理制度，尚不能做到规范化管理，严重影响了海洋环境保护工作的健康和有序发展。

（2）海岸带生态环境保护执法缺乏统一协调。由于海水具有流动性和使用多样性，在海岸带环境保护中，跨行政区域、跨行政部门管理就成为一种必然。由于我国海岸带综合管理执法体系尚未理顺，致使许多具有复杂性、跨区域性的海洋环境保护问题无法有效解决［4］。例如，目前除国家海洋局以外，水产、交通、环保、海军等部门和行业以及部分沿海省、市、自治区都根据各自的利益和需要进行了海洋环境监测工作。然而，国家海洋管理部门难以进行统一的组织、协调和管理，使得海洋环境监测不能更大地发挥作用，不仅造成海洋环境监测与管理脱节，而且重复监测，造成人力、财力和物力的严重浪费。

（3）海洋环境保护资金不到位。国家对海洋环保工作重视程度日益增加，其中投入的资金投入逐年递增。尽管如此，但还满足不了我国海洋生态环境保护的现实需求。资金短缺和不到位导致海洋环境监测技术更新较慢，监测体系尚不能做到全面，重点海域整治修复滞后，海洋生态建设举步维艰，停滞不前。

2 国外海岸带生态环境管理的经验总结

2．1 制定海洋生态环境保护可持续发展规划

1972年，美国颁布了《海岸带管理法》，这是世界上第一部综合性的海岸带综合管理法规，拉开了世界各国对海岸带实施综合管理的序幕。1999年12月，韩国制定了《海洋韩国21》来实施国家海洋发展战略。韩国提出海洋发展要达到四化，其中，提到为后代要建设舒适的海洋国土，以供子孙后代享用，这从侧面反映了韩国对海洋环境保护的重视程度。2002 年，加拿大出台了《加拿大海洋战略》，提出在海洋综合管理中坚持综合管理原则、可持续发展原则和以预防为主的原则来发展加拿大的海洋经济。

2．2 重视海洋环境保护的科研和技术提升

美国是世界海洋强国，也是海洋世界上海洋科技强国，其先进的科技水平在海岸带生态保护中起到重要作用，其经验可以总结如下：①重视基础研究。该国认为，基础研究有助于加强对海洋属性与海洋现象的认知，这恰好是认识、开发、改进海洋模型、预报模式、观测系统的基础。海洋基础领域研究的突破对所有海洋研究成果的创新起到决定性作用。②加快科研成果转化为社会成果的速度。美国注重搭建良好的平台，促进科研人员与社会各界的交流、合作，为使他们科研成果尽快转化成为提高海岸带生态环境保护的技术提供良好、宽松的社会环境。为了确保海洋开发能力的持续发展，韩国对海洋科技也十分重视，制订并实施了海洋科技开发综合计划，加强对海洋生物资源开发、海洋环境保护、海洋调查与预报等方面的研究，这为海岸带生态环境保护提供了技术支持。

2．3 广泛的公众参与推动了海岸带生态环境保护管理进程

1972年，美国国会颁布的《海岸带管理法》（CZMA）中明确规定了公众参与海岸带综合管理过程的具体要求，这也是美国海岸带管理特色所在。为了保证当地海洋管理规划不侵害当地居民的利益，获得当地居民的支持，管理当局往往通过正式的讨论会、听证会、问卷调查等方式向当地的社会团体、企业法人以及其他公众利益团体进行平等谈话，了解他们对所实施项目的意见。

3 进一步提升我国海岸带生态环境保护管理水平的对策

3．1 更新监测技术，实现海岸带生态环境“数字化”管理

海岸带生态环境“数字化”管理是对海岸带生态环境管理的一种技术创新，同时也是一种管理创新。在技术上，要求以高速的计算机信息网络为基础，对海岸带实施以“3S”技术为核心，通过各种各样的海岸遥感、遥测、监测、监控技术获取海岸动态监控的数据。在管理上，它涉及海岸带生态环境保护的决策、管理、研究、服务的综合功能，使海岸带生态环境保护管理工作实现一体化。针对我国当前的海岸带生态环境管理现状，我国应该尽快修订1999年实施的《海洋监测规范》，以适应海岸带生态环境“数字化”管理的要求。随着监测手段的不断更新，监测标准也应该同步加以更新［5］，进一步明确难降解有机污染物、赤潮、生物、应急和功能区监测标准。同时完善，海水水质标准、沉积物质量标准、生物残留量标准、入海污染源排放标准、近岸海域卫生标准、典型生态系统健康评价标准等。

3．2 利用好政策制定工具，促进海岸带生态、经济、社会协调发展

海岸带生态环境保护管理是一个系统的工作，它不仅涉及自然科学领域，它与该区域的政治、经济、法律、文化、社会和教育等因素都有密切的联系。因此，应该用方位、多视角的战略眼光来制定海岸带生态环境保护政策。法律政策方面，细化我国海洋环境保护的实施细则，提高立法的整体调控效能和实施的有效性。经济政策方面，坚持海洋开发必须以有效保护生态环境为前提，正确处理当前与长远、整体与局部、发展与保护的关系［6］。进一步完善海洋排污交易政策。完善竞价拍卖、定价出售或无偿分配等交易规则，使排污权能够在交易市场合法交易。社会政策方面，合理控制海岸带人口数量，实施提升沿海公民环保意识的公益活动等。争取形成多管齐下，多种政策同时实施的局面，有效促进海岸带经济、生态、社会共同协调发展。

3．3 强化中央与地方的协调，提高行政管理水平的效能

2013年，我国重新组建了国家海洋局，这改变了我国长期以来“五龙闹海”，海上执法力量分散、执法效能不高的现状的局面。我国海岸带面积辽阔，开发利用的广度和深度不断加深，国家海洋局改组重建有助于海岸带生态环境保护管理工作的展开。国家海洋行政主管部门应该在现有的行政管理机构设置的基础上，进一步明确国家机构和地方机构在海岸带生态环境保护中的具体职责。中央行政主管部门应该统筹规划，制订好海岸带生态环境保护的年度目标、执行计划、实施细则，通过布局合理、装备先进、功能齐全、全覆盖、立体化、全天候的“数字化”海洋环境管理网络对地方海岸带生态环境保护现状进行了解。逐步形成中央统一领导，地方多部门积极参与配合的管理体制，最终形成管理有序、资源共享、协调互补［7］的海岸带生态环境管理局面。

3．4 鼓励社会成员参与海洋环境保护

我国海岸带面积辽阔，海岸带生态环境保护任务繁重，广大公众的大力支持和积极响应将有助于推动我国海岸带持续开发与保护。推动公众参与海岸带生态环境保护管理工作，要着重解决以下两个问题。

（1）提高海洋环境保护意识。利用电视、广播和报纸等新闻媒体加大对海洋环境保护法规和政策的宣传，用典型的事实和例子教育公众和引导公众的关心，提高公众的海洋环保意识，从而增强全民保护海洋资源和生态环境的自觉性［8］。在海岸带区域建设项目时，政府官员要从单纯追求经济GDP增长，向海洋蓝色GDP 经济增长转变，走可持续发展道路。

（2）明确参与海岸带生态环境保护途径。公众参与海岸带生态环境管理途径可以通过“自上而下”的政策推动，即政府部门应该尽快出台公众参与海岸带生态环境保护的参与方式与参与途径。

此外，也可以通过“自下而上”的方式建立公众参与海岸带生态环境保护的途径，即公众、社会团体、企业等民间组织通过自发组织的形式主动探索参与海岸带生态环境保护的方式，如果探索出的参与方式有效，可以通过立法等形式将其固定并给予法律支持。

［1］朱坚真．广东海洋生物资源开发与保护机制研究［M］．北京：海洋出版社，2006．

［2］张青年．中国海岸带的资源环境及可持续发展［J］．湖北大学学报：自然科学版，1998，20（3）：302－306．

［3］赵明利，伍业锋，施平．从“综合”角度看我国海岸带综合管理存在的问题［J］．海洋开发与管理，2005，22（4）：17－22．

［4］于淑文，李百齐．以科学发展观为指导 大力加强海岸带管理［J］．中国行政管理，2008（12）：81－82．

［5］鹿守本．海岸带管理模式研究［J］．海洋开发与管理，2001，18（1）：30－37．

［6］王诗成．论近海资源和海洋可持续发展战略［J］．海洋开发与管理，2001，18（4）：14－19．

［7］沈瑞生，冯砚青，牛佳．中国海岸带环境问题及其可持续发展对策［J］．地域研究与开发，2005，24（3）：124－128．

［8］钱宏林．海洋：中国21世纪可持续发展战略的必然选择［J］．海洋开发与管理，1997，14（4）：37－41．