海洋可再生能源激励政策探析＊

黄翠，高艳波，吴迪，李芝凤

（国家海洋技术中心 天津 300112）

随着全球气候变暖，化石能源储量近于枯竭的问题日益突出，海洋可再生能源作为战略性资源已经得到国际上的普遍认同，许多国家早在20世纪90年代初就通过国家立法和制定相关政策，从确立发展目标、提供资金补助和奖励政策、实施可再生能源配额制、强制上网电价政策、税收激励等政策方面，引导和激励海洋可再生能源技术和产业发展。目前，我国海洋可再生能源产业总体处于初级发展阶段，如何有效设计和选择海洋可再生能源激励政策模式、合理制定激励政策，对于推动海洋可再生能源产业发展具有非常重要的意义。

1 海洋可再生能源激励政策机制分析

海洋可再生能源技术大部分还未进入全球能源市场，激励政策是市场经济环境下推动海洋可再生能源技术发展，实现商业化、产业化、规模化的最关键、最有效的手段。目前海洋可再生能源激励政策有目标政策、资金补助和奖励政策以及可再生能源配额制、绿色证书交易系统、强制上网电价、税收激励等经济政策。

1．1 目标政策

目标政策是一个国家或者地区的政府提出阶段性海洋可再生能源发电量目标或在总的能源消费中海洋可再生能源所占比例。目标政策在整个海洋可再生能源激励政策体系中处于较高层次，相当于政府提供了一定规模的市场保障，从而起到引导和激励社会投资的作用。目标政策需与其他激励政策相结合，其他激励政策是实现发展目标的保障。发展目标一般有两种：一是绝对量目标，规定一定时期内海洋可再生能源的总量，如多少千瓦；二是相对量目标，即规定一定时期内海洋可再生能源在整个能源构成中的比例，国际一般采用比例目标［1］。

1．2 资金补助和奖励政策

由于海洋可再生能源开发技术要求高，投资成本高，风险大，很难吸引企业对海洋可再生能源技术研发进行投资。海洋可再生能源开发利用能否持续发展，在一定程度上取决于有没有足够的资金支持，缺乏有效和足够的资金支持一直是其发展中的重要障碍。因此，政府资金的支持和奖励在促进海洋可再生能源相关技术研发和减少风险方面非常关键。很多沿海国家都已设立国家资金项目或计划，通过政府资金支持海洋可再生能源技术创新和产业发展。

1．3 可再生能源配额制

可再生能源配额 制（renewable portfolio standard，RPS）是一个国家或者一个地区的政府对可再生能源供应量提出发展目标，强制要求供电企业所销售的电力中必须有规定比例或最低配额来自可再生能源，未能完成的必须支付一定的费用［1］。供电企业通过市场寻求最低成本、最高效率和最灵活的方式来完成配额标准，同时与配额比例相当的海洋可再生能源电量可在各地区间交易，以解决地区间海洋可再生能源资源的差异。实施配额制首先要确定海洋可再生能源发电的配额目标，然后通过绿色证书交易系统强制实现。

1．4 绿色证书交易系统

绿色 证 书 交 易（tradable green certificate，TGC）系统，是指专为绿色证书进行买卖而营造的市场。绿色证书代表可再生能源供电企业的发电量，通常1个绿色证书代表1万kW·h可再生能源的发电量［1］。在完成海洋可再生能源发电配额目标的要求下，对于超额部分的海洋可再生能源电力，由专门的管理机构发给绿色证书，绿色证书持有者将绿色证书在交易市场出售，并且能够以竞标方式出售给出价最高的购买方；不能完成海洋可再生能源发电配额目标的，可以在绿色证书交易市场上购买绿色证书以完成其配额任务。绿色证书交易系统是配额制的具体实施措施，其目的在于，引入市场竞争机制激励海洋可再生能源发电，促进了资源和资金的合理分配，使海洋可再生能源开发利用进入良性循环状态。

1．5 强制上网电价政策

强制上网电价政策（feed－in－tariff，FIT），是指政府明确规定可再生能源电力的上网电价并强制要求供电企业必须全额收购可再生能源发电［1］。在现有技术和成本核算条件下，实行强制上网电价政策，是在能源销售网络实施垄断经营和特许经营的条件下，保障海洋可再生能源产业发展的基本制度。由于有了上网电价的保证，从而解决了海洋可再生能源上网发电的障碍以及由于海洋可再生能源开发利用成本带来的资金运行困难。强制上网电价政策是融资的担保，十分有利于中小企业进行投资。

1．6 税收激励政策

税收激励政策也是一种常采用的经济政策。一般有税收优惠政策和强制性税收政策两种［1］。减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税等都属于税收优惠政策。目前由于海洋可再生能源产业规模小，实施税收优惠政策，不会对全国税收平衡构成影响，因而易于实施。但税收优惠政策中大多数税种不进入生产成本（关税除外），只影响企业产品的销售价格和企业经济效益，对鼓励企业改进生产技术，提高效率，降低成本没有直接的作用。另一种税收政策为强制性税收政策，如对污染企业进行征税，各国实践证明，这类政策不仅能起到鼓励开发海洋可再生能源的作用，还能起到促进企业采用先进技术，提高技术水平的作用［1］。税收激励政策的目的在于促进技术进步和技术商业化，因而对减免哪些税收，减免税收后应达到的目标，是实施这一政策首先必须明确的问题。

2 国外海洋可再生能源实施的激励政策

2．1 英国

在目标政策方面，英国政府于2010 年发布了《海洋能行动计划2010》（Marine Energy Action Plan 2010），该行动计划阐述了2030年英国海洋可再生能源领域发展的愿景目标（图1），提出了发展海洋可再生能源的4点重要举措：①设立全国性的战略协调小组，为英国海洋可再生能源发展制定详细的路线图；②引导私有资金进入海洋可再生能源领域；③推动海洋可再生能源技术研发；④建立海洋可再生能源产业链［2］。

在资金补助和奖励政策方面，英国为应对海洋可再生能源装置研发阶段面临的技术风险，设立了海洋可再生能源试验基金（Marine Renewable Proving Fund，MRPF），仅2010 年，就为6家相关公司提供了22 万英镑的资金支持；为应对海洋可再生能源装置应用阶段海上运行风险，设立了总额达5 000万英镑的海洋可再生能源应用基 金（Marine Renewable Deployment Fund，MRDF），推动了相关设备的商业化进程［3－4］。此外，苏格兰政府于2008 年设立了圣安德鲁十字奖（又称兰十字奖），为首个连续两年累计发电量达100GW·h的海洋可再生能源设备研发者提供奖励，鼓励海洋可再生能源的开发，促进可再生能源市场的发展。

在经济政策方面，英国采用的是基于配额模式的政策体系，在《可再生能源义务法令》中，明确将可再生能源义务作为英国政府可再生能源的主要激励机制。该法令从2002 年开始实施，要求供电企业在所销售的能源中，必须有一定比例来自可再生能源，2006—2007 年此比例为6．7%，供电企业每生产1 MW 的可再生能源，就获得一个可再生能源义务证书。2007年，英国政府宣布修改《可再生能源义务法令》，将可再生能源配额提至20%。2011 年，英国政府提出对于波浪能和潮流能发电企业，每生产1 MW 时电力将给予5份可再生能源义务证书，该政策实施周期为2013—2017年。同时英国政府计划在2017年后实施强制上网电价制度，加大对海洋可再生能源的支持力度［5］。

图1 英国海洋可再生能源发展愿景目标

2．2 美国

在目标政策方面，美国可再生能源联盟于2010年发布了《美国海洋水动力可再生能源技术路 线 图：2010》（The United States Marine Hydrokinetic Renewable Energy Technology Roadmap：2010），路线图给出了至2030年美国海洋可再生能源发展愿景（图2）。路线图从愿景、部署方案、商业战略、技术战略和环境研究5 个方面阐述了美国未来20年海洋可再生能源的发展路径和方案，该路线图为美国海洋可再生能源提供了短期、长期目标以及技术路径，对推动美国海洋可再生能源技术广泛应用起到了积极的促进作用［6］。

图2 美国海洋可再生能源发展愿景目标

在资金补助和奖励政策方面，美国能源部的风力和水电计划，为海洋可再生能源提供研发资金支持，目前在海洋和水动力（marine and hydrokinetics，MHK）方面支持项目共73个，投资额达8 720万美元，其中在技术开发方面的支持占到总资金的87%。为支持微小企业进行科技创新，美国能源部设立了小企业创新研究计划（Small Business Innovation Research，SBIR）和小企业技术转移计划（Small Business Technology Transfer，STTR），其中包括海洋可再生能源技术研发。SBIR 和STTR 是美国在技术发展的初级阶段进行融资的最大投资来源，很多技术研发项目就是从该计划中获得资助的。2011 年，SBIR 计划和STTR 计划将第一阶段技术开发资金授予Oscilla Power公司，支持其在波浪能技术领域的发展。第二阶段的SBIR 计划和STTR 计划资金将授予7个MHK 项目，支持这些项目继续开展分析、设计和商业化工作［5］。

在经济政策方面，美国议会于2005 年通过了《能源政策法案》。该法案中明确了海洋可再生能源开发相关税收激励和贷款保障等激励政策，为海洋可再生能源发展提供了法律保障，极大地激励了企业对海洋可再生能源投资的信心。目前，美国实施的经济激励政策具体有可再生电力减免税、可再生能源生产激励、清洁可再生能源债券、合格节能债券、能源部贷款担保计划、财政部可再生能源补助、农业部农村能源计划补助、农业部农村能源计划贷款担保等［5］。这些政策对促进美国海洋可再生能源技术和产业快速发展发挥了重要的作用。

2．3 加拿大

在目标政策方面，加拿大政府于2011 年发布了《加拿大海洋可再生能源技术路线图》（Canada’s Marine Renewable Energy Technology Roadmap），该技术路线图提出了3个目标：一是至2016 年海洋可再生能源发电量达到75 MW，2020年达到250MW，2030年达到2 000 MW，实现2亿美元的经济收益；二是在海洋可再生能源技术服务领域达到领先地位，至2020 年在评估、设计、安装等技术服务领域市场占有率达到30%，2030年达到50%；三是至2020年，加拿大在水资源发电领域成为领导者［7］。

在资金补助和奖励政策方面，加拿大主要的政府资金项目是清洁能源基金（Clean Energy Fund，CEF），目前对海洋可再生能源的研发和示范投资超过37万加元。此外，加拿大政府还建立了加拿大可持续发展技术基金（Sustainable Development Technology Canada，SDTC），计划 共投 资约20万加元支持潮汐能、波浪能等技术的开发和示范项目，现已投资大约13万加元［5，8］。

在经济政策方面，加拿大新斯科舍省于2011年实施强制上网电价制度，支持小尺度潮流能阵列（500kW 以下）并网发电，实施期限为20 年；不列颠哥伦比亚省对包括波浪能、潮流能等6种新兴能源实施强制上网电价制度［5］。

2．4 韩国

在目标政策方面，韩国政府发布了两份海洋可再生能源发展战略及路线图。韩国国土、运输及海洋事务部（Ministry of Land，Transport and Maritime Affairs，MLTM）于2008年发布了《新能源及可再生能源研发及示范战略2030－海洋》（RD ＆D Strategy 2030for New and Renewable Energy－Ocean），知识经济部（Ministry of Knowledge Economy，MKE）于2009年发布了《海洋能研发项目行动计划的发展》（Development of Activity Plan on Ocean Energy R ＆ D Programme）。韩国的海洋可再生能源战略规划分为3个阶段：2008—2012年为第一个阶段，主要由政府资助进行适合近海海域的海洋可再生能源技术研发及示范；2013—2020年为第二个阶段，企业在技术研发及示范上的投入将逐步加大，主要开发深远海海洋可再生能源；2021—2030年，企业将引领海洋可再生能源商业开发。到2030年，韩国新能源以及可再生能源将满足国家总能源需求的11%，其中，海洋可再生能源将占新能源以及可再生能源总量的4．7%［5］。

在资金补助和奖励政策方面，韩国海洋可再生能源资金补助主要来自政府，MKE 通过“新能源和可再生能源技术发展计划”来资助海洋可再生能源的基础研究与开发项目。MLTM 通过“海洋可再生能源实用技术发展计划”来支持海洋可再生能源的示范项目［8］。其中，“海洋可再生能源实用技术发展计划”在2000—2009 年对潮汐能、潮流能和波浪能项目的资助总额共达374亿韩元。

在经济政策方面，韩国自2002 年起针对拦坝式潮汐能开发利用开始实施强制上网电价政策。始华湖潮汐能电站是韩国首个采取强制上网电价政策的海洋可再生能源发电项目。韩国另一项重要政策是实行可再生能源发电配额制，此政策自2011 年年底开始实施，规定韩国国内发电量的2%必须由可再生能源提供，到2022年这一比例将增加到10%［8］。这一政策大大激发了韩国电力企业开发新能源的热情，出现了对西海岸潮汐能开发利用的热潮。

3 我国海洋可再生能源激励政策的现状及建议

3．1 现状及问题分析

近年来，随着我国能源需求的增加和相关环境问题的日益突出，国家颁布了一系列有利于海洋可再生能源发展的指导性政策。2009年修订的《中华人民共和国可再生能源法》明确将海洋可再生能源纳入可再生能源范畴，为我国海洋可再生能源的发展奠定了法律基础。《国家海洋事业发展规划纲要》《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》《可再生能源中长期发展规划》和《全国科技兴海规划纲要（2008—2015 年）》也均提出了发展海洋可再生能源。2010年，财政部和国家海洋局设立了海洋可再生能源专项资金，在2010—2012年期间，共投入近6个亿对海洋可再生能源技术研发、工程示范、公共服务平台建设等方面给予支持。这些有利形势为海洋可再生能源的发展提供了良好的环境。但与发达国家相比，我国海洋可再生能源激励政策仍很不完善。主要表现在以下几个方面。

3．1．1 海洋可再生能源发展目标不明确

目前，我国尚未出台海洋可再生能源发展的专项规划。在《国家可再生能源中长期发展规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》中，只提到潮汐能、潮流能的发展目标，对其他海洋可再生能源尚未提及。而海洋可再生能源若要实现快速发展，需要在资源调查、技术研发、装备制造和电站建设等方面制订发展目标及发展路线图，以明确的市场需求带动海洋可再生能源技术进步和产业发展，增强社会投资主体的信心和参与度。

3．1．2 海洋可再生能源激励政策体系不完善

我国在可再生能源开发利用方面制订了一些激励政策，但针对海洋可再生能源除设立专项资金以外，尚未建立起与海洋可再生能源产业化发展相适应的激励配套政策体系，激励力度弱，财政补贴、税收优惠和强制上网等方面的政策缺失或不明确，缺少有针对性的扶持政策，没有形成支持海洋可再生能源持续发展的长效机制。

3．1．3 管理部门分散，缺乏统一协调机制

目前，我国海洋可再生能源产业的各个环节分散在不同的部门管理，因此制定的政策比较零散，相关政策缺乏系统性、协调性，企业参与难度大、风险高，推广规模受到限制，难以实现海洋可再生能源开发利用技术成果的转化和产业化。

3．2 建议

（1）尽快出台海洋可再生能源专项规划，制定详细的发展战略路线图，明确市场需求，推动海洋可再生能源产业持续发展。

（2）建立完善的海洋可再生能源激励政策体系，针对不同的海洋可再生能源技术发展水平，采用合理的激励政策模式，增强海洋可再生能源技术的市场竞争力，充分发挥政府、市场和社会的作用，加快实现海洋可再生能源技术产业化和规模化应用。

（3）加强相关管理部门的协调，使海洋可再生能源激励政策更具系统性、协调性、操作性，消除政策障碍，优化海洋可再生能源发展的宏观环境。

（4）加强宣传力度，唤起消费者低碳环保意识，提高海洋可再生能源的市场认可度，为海洋可再生能源激励政策贯彻实施提供支撑。

［1］任东明，王仲颖，高虎，等．可再生能源政策法规知识读本［M］．北京：化学工业出版社，2009．

［2］The Government of UK．Marine energy action plan 2010，executive summary ＆recommendations［R］．UK：Department of Energy and Climate Change，2010．

［3］International Energy Agency．Annual report 2010，implementing agreement on ocean energy systems［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2011．

［4］International Energy Agency．Review and analysis of ocean energy systems development and supporting policies［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2006．

［5］International Energy Agency．Annual report 2011，implementing agreement on ocean energy systems［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2012．

［6］Robert Thresher．The United States marine hydrokinetic renewable energy technology roadmap［R］．USA：National Renewable Energy Laboratory，2010．

［7］The Government of Canada．Canada’s marine renewable energy technology roadmap［R］．2011．

［8］International Energy Agency．Annual report 2012，implementing agreement on ocean energy systems［R］．Portugal：The Executive Committee of Ocean Energy Systems，2013．