填海造地生态补偿制度建立初探＊

李京梅，李娜

（1．中国海洋大学经济学院 青岛 266100；2．教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院 青岛 266100）

近年来，随着我国沿海地区人口压力和土地需求的加大，沿海地区填海造地活动蔚然成风，地方围填海规模不断扩大。虽然填海造地能够有效缓解工业和城镇用地紧张的矛盾，促进沿海地区经济增长，但填海造地彻底改变了海域的自然属性，海湾面积减少，被填海域的海洋生态系统服务功能彻底消失，周边海域的生态环境也遭到严重影响，造成海湾纳潮能力下降、水质日益恶化、生物多样性迅速减少等问题。如何兼顾经济和生态效益，通过制度安排加强对围填海造地的合理管控，使围填海速度和规模控制在合理的水平，成为当前推动我国沿海地区经济可持续发展亟待解决的重要课题。党的十八大明确提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，十八届三中全会进一步指出要加快生态文明制度建设，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，用制度保护生态环境。本研究探索构建科学、合理、行之有效的填海造地生态补偿机制，为有关政府部门落实“用制度保护生态环境”的战略决策提供依据。

近年来，随着我国填海造地资源生态影响的研究成果不断增多，以及生态补偿概念的引入，理论界对围填海造地生态补偿的关注持续增加，主要集中在两个方面：①生态损害评估。多数学者基于海岸带生态系统服务的分类，针对围填海对海岸带生态系统的供给、调节、文化和支持功能的影响，分别或综合使用直接市场法、替代市场法、影子工程法、支付意愿法、成果参照法等量化填海造地的生态系统服务价值损失［1－7］。亦有学者使用HEA 生境等价分析法，完成了围垦湿地的生境受损量、补偿量及补偿面积（修复规模）的评估，并进一步参照不同类型海洋生态系统的平均公益价值标准，换算相应生态损害成本［8］。填海造地生态损害评估是生态补偿的标准和依据，是生态补偿制度得以建立和实施的技术保障。②生态补偿制度以及补偿模式探讨。有学者从建立填海造地生态补偿制度的3 个关键点出发，针对不同区域、不同项目的围填海工程，全面探讨生态补偿主体和补偿对象（利益相关者）、补偿标准核算、补偿手段（方式）选择问题［9－12］。也有学者从海洋生态补偿法制化、标准科学化和管理规范化3方面探讨填海造地生态补偿模式，认为或主张将海洋生态补偿模式引入到填海造地用海管理［13］，主张将填海造地生态补偿模式分为整体性生态补偿机制、区域化生态补偿机制以及“输血型”与“造血型”复合生态补偿机制3 种类型，并提出将“环境正义”原则贯穿于填海造地生态补偿机制的实施［14］。

虽然研究成果对填海造地生态补偿标准确立和补偿模式构建做出大量且有益探索，但对于如何建立填海造地生态补偿的管理机制仍缺乏系统论证和应用式探讨。本研究基于围填海造地生态损害的研究成果，围绕建立生态补偿机制的3个关键点，从明确生态补偿责任主体和受偿主体出发，核定填海造地生态补偿标准与补偿方式，最终构建具体的、行之有效的填海造地生态补偿制度框架，以期为国家有关部门实施围填海造地的生态补偿管理提供参考。

1 填海造地的生态补偿背景

海域作为自然资源或生态类型，并非取之不竭、用之不尽。填海造地用海活动不仅占用海域稀缺资源，而且永久改变海域自然属性，对海域生态系统所提供的服务造成损害，具体表现为以下几个方面。

（2）损害调节服务：填海造地改变了海域的自然属性（地形、地貌、岸线走向、水动力等），直接改变泥沙冲淤以及污染物的迁移规律，造成纳潮量减少，从而使海域泥沙淤积、蓄洪能力下降，海水富营养化日益严重，海水水质日益恶化。

（3）与海岸带生态系统文化服务产生冲突：因填海造地工程将原本的自然岸线变为平直的人工岸线，破坏原生态海域景观，减少了沿海海岸线的长度、限制了人们在海岸带的活动，导致海岸带的审美与娱乐价值降低。

（4）影响海域生态系统提供支持服务的功能，破坏海岸带的生物多样性：以具有“护岸卫士、鸟类天堂、鱼虾粮仓”美誉的红树林为例，填海造地使沿海滩涂湿地变为陆地，使近海海域生物赖以生存的红树林生境遭到破坏，严重影响近海海域生物的生存环境和生存规律，导致生物多样性受到严峻挑战，有些水生物资源急剧减少、甚至濒临灭绝［15－16］（图1）。

图1 填海造地对海域生态系统服务功能造成的损害

正是由于填海造地对海域生态系统造成实际损害，填海方理应对其活动造成的损害承担责任，“谁损害，谁补偿”。资源所有者或政府管理部门对损害资源环境的行为进行收费，提高该行为的成本，从而激励损害行为主体减少因其行为带来的外部不经济性，同时，征收的生态补偿费用于环境治理和生态修复。

2 填海造地生态补偿制度建立的关键点分析

有效的填海造地生态补偿制度建立需要明确3个关键点：①明确填海造地生态补偿的责任主体和受偿权利主体，即是谁造成的海域资源和生态受损承担补偿责任（补偿主体），谁又因此遭到损失享有受偿权利（受偿主体）；②建立填海造地生态补偿金的征收标准，即补偿多少，该标准应该既能体现受损或消失的海域资源价值，又能被海域资源环境破坏者所接受，这是实现对填海造地生态补偿关键；③明确以何种方式让海域资源破坏者承担这一外部生态成本，以何种方式对生态环境的受损方予以补偿。

2．1 填海造地生态补偿主体和受偿主体

填海造地生态补偿关系中的主体（补偿主体）与客体（受偿主体）是补偿活动过程中以权利和义务为内容而产生联系的参与者［17］。

根据权利义务对等理论，在填海造地生态补偿关系中，由于填海造地这种用海方式造成海域资源被永久占用、被填海域的海域生态系统服务功能彻底丧失，而海域使用者却因较低的填海成本取得土地而获得收益，作为用海活动的收益方，理应在享受海域资源所带来收益的同时承担相应的义务。根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域使用者为获得海域使用权而缴纳权利金（海域使用金），但海域使用金一般只能解决资源所有权的补偿问题，未涉及开发利用海洋资源的外部损害，无法充分补足填海造地带来的全部生态损失［18］。因此海域使用者除了因使用海域而有义务缴纳海域使用金外，有责任对其开发用海活动所产生的外部生态成本补偿承担责任，缴纳生态补偿金，因此是填海造地生态补偿的责任主体［19］。

水驱后期，由于原油黏度变大，水油流度比进一步扩大，日产油能力的提升更加困难。以胜利油田某一普通稠油油藏中注采对应好的一口油井和一口水井为例，注水初期，油井日产油能力由2.0t提升到4.6t。而后日产油能力快速递减，含水率不断上升。当日产油能力递减到1.8t、含水率上升到87%时，注入井日注量由33t提高至48t，生产井采取换大泵提液，日产液能力由18t提高到51t，日产油能力仅提高到2.0t。普通稠油油藏水驱后期，强化采油效果不明显，日产油能力提高比前期更困难。

根据我国法律规定，国家是海域资源的所有者，海域使用者对于国家所有权状态下的海域进行使用并造成不可逆的负面生态影响，国家就成为填海造地活动中海域生态环境受损方，有权提出赔偿请求，因此应为填海造地生态补偿的受偿主体。但国家只是一个相对抽象的主体，在具体的实施中，具有管理主体资格和能力的政府才是实际的受偿主体。在我国，国家海洋局代表国家行使海洋环境的保护权，因此国家海洋局及地方海洋行政管理部门是填海造地生态补偿的受偿主体。

总之，填海造地生态补偿制度建立的首要条件是明晰补偿责任主体与受偿主体。海域使用者因其开发用海活动对海域生态环境造成损害，因此是生态补偿责任主体，有义务缴纳生态补偿金。国家是海域的所有者，也是海域生态破坏的受损方，因此其权利代表机构（国家海洋局和地方海洋行政主管部门）有权利要求海域使用者缴纳生态补偿金，因此是生态补偿的受偿主体。

2．2 填海造地生态补偿标准

补偿标准是生态补偿制度建立的核心，是实施生态补偿的依据。而目前尚无统一的填海造地生态补偿标准，理论上可从以下3个方面予以考量计算。

（1）海域生态系统服务功能经济价值标准。该标准是以所提供的生态系统服务的价值损失来确定生态补偿的标准。自从1997年Costanza衡量了全球生态系统服务功能的价值以来［20］，生态系统服务功能的价值论不断发展和完善，为以生态系统服务功能的价值来确定生态补偿标准提供了重要依据。国内多数学者基于海洋生态系统4大类服务功能（供给功能、调节功能、支持功能、生境功能），运用市场价值法、替代成本法、旅行费用法、意愿调查法等方法评估不同目标海域的生态系统服务经济价值［21－23］。根据不同地区围填海工程项目所影响的生态系统服务功能的类型和受影响的海域面积，估算填海造地生态系统服务损害的经济价值，进一步确定生态补偿标准，其公式为：

式中：i＝1，2，3，…，I代表受损的海域生态系统各项子服务；Vi代表第种海域生态系统服务的经济价值；S为填海造地的海域面积；r为贴现率；P代表填海造地所造成的海域生态系统服务功能价值损失总和（即生态补偿标准）。

海域生态系统服务功能经济价值作为填海造地补偿标准，存在高估其价值的问题。一是由于货币化评估方法存在误差，例如替代成本法仅是借用市场价格来评估单位海域的某种生态系统子服务的价值；采用意愿调查法测算出来的仅仅是人们的支付意愿，而实际要求人们支付相当量的货币来换取更好的海域生态系统服务价值时，却存在较大的困难。二是由于生态系统服务功能价值是以服务功能加总的结果表示的，而构成这些加总结果的各项生态系统子服务有时是相同或相近的，进一步导致服务功能经济价值的叠加。实际上海域生态系统服务的货币化价值很难通过市场交换全部转换为货币，也存在操作困难。因而海域生态系统服务功能经济价值标准理论上可作为补偿标准的上限［24］。

（2）经济损失标准。经济损失标准属于民法范畴，个人的权利和利益都受到影响，以个人资源或要素的所有权遭到损害为前提。填海造地所造成的经济损失是指由于损害海洋生态而失去的收益，有清晰的所有权方，不包括对未分配的海洋环境本身的损害。评估其经济损失的过程一般为：首先确定填海造地活动对海洋渔业资源的影响范围和程度，然后对填海造地工程造成海域渔业资源破坏所带来的直接经济损失（即填海造地工程占用渔业水域对海洋渔业资源产生的损害，如填埋区域内许多重要的经济鱼、虾、蟹、贝等渔业资源全部死亡）和间接经济损失（即填海造地过程中污染物扩散等对渔业资源所造成的损害，影响鱼卵、仔稚鱼以及其他渔业资源幼体的正常发育生长）进行评估。

最后利用收益还原法对未来每年填海造地带来的经济损失进行贴现，即。其中，F为填海造地造成渔业资源经济损失的未来值，r为贴现率，n为填海造地的生态影响期，C为填海造地经济损失的现值，即为填海造地生态补偿标准。

将经济损失作为填海造地生态损害赔偿的标准，仅仅反应了填海造地对海域已分配的有清晰所有权的渔业资源影响，并未将海域未分配的环境和生态功能所受损害（如对气候调节、生物多样性维持的损害）体现出来，因此一般作为填海造地生态补偿标准的下限。

（3）生态修复标准。实施海洋生态补偿的目的是保护海洋生态环境，并使受破坏的海洋生态系统发挥原有的服务功能。为达成这一目标需要采用生境重建、生物资源增殖等修复措施，开展生态修复工作。因此生态修复工程以及修复规模或费用是确定海洋生态补偿标准的参考依据之一。1997 年，美国国家海洋与大气管理局（NOAA）颁布了评估自然资源损害的指导文件，建议应基于修复工程计算生态损害的补偿，生态补偿标准包括3部分：①修复费用，即将受损自然资源恢复至基线水平的成本；②过渡期损失，即受损自然资源或服务从受损到完全修复期间，因不能向公众提供自然资源或发挥其生态功能而造成的临时损失；③损害评估费用成本。具体方法是选定修复工程，并假定该修复工程提供的资源或服务与对受损资源或服务是对等的，从而估算所需的修复工程规模，完成对公众的损害补偿［25－27］。这种方法目标在于保持生态功能的基准水平而不是人们福利水平的不变，充分体现生态补偿的本质要求，但是也有很多局限性：由于有很多假设，那么在假设条件没有被满足时，得到的结果是不准确的。而且很多时候，生态破坏是不可逆的，虚拟的生态修复结果并不能充分反应现实的情况。

不论从哪一个角度确定填海造地生态补偿标准，都是将填海造地生态损害货币化的过程，而事实上，理论标准确定之后，还应根据各地经济发展水平和海域资源开发利用情况，通过填海造地利益相关者的谈判博弈，最终确定补偿主体和补偿对象都能够接受的、共同认可的补偿额度。只有制定公平合理的填海造地生态补偿标准，才能通过调整利益相关者利益分配关系实现维护生态平衡的目的。

2．3 填海造地生态补偿方式

填海造地生态补偿方式是指填海造地生态补偿责任者或是生态补偿的实施主体对生态受损者的具体补偿方式。我国目前主要采取以下两种补偿方式：①货币补偿，它是最常采用的补偿方式，主要是补偿金或补偿保证金、财政转移支付、补贴等方式。货币补偿方式的优点是直接通过经济杠杆提高围填海造地方的生产成本，约束围填海规模；其缺点是其货币补偿的用途监管方面存在困难，受损生态受损不一定会得到完全和及时修复。②生境修复，通过生态重建和修复受损的生态系统来实现生态损害的内部化。由于填海造地用海方式的特殊性，海域一旦被填难以恢复，因此主要是通过生态重建的方式，建立同等规模或更大范围的修复工程进行补偿，如建设人工红树林、保护滨海湿地来恢复、替代和获取与受损海域资源等价的生态服务，从宏观上保持海域资源生态系统服务功能的非减性，促进海洋生态自我修复能力的更新。

3 填海造地生态补偿制度实施与管理

生态补偿的制度实施与管理，即明确何种组织形式，以及在这种组织活动中机构之间如何分工、协作以便完成生态补偿任务。实施填海造地生态补偿制度，首先明确参与生态补偿的各要素（或称各部门）之间的关系，其次确定填海造地生态补偿组织形式及内部各机构的职能，最终构建顺畅的填海造地生态补偿制度的工作流程。

3．1 生态补偿各要素之间的关系

实施填海造地生态补偿制度，首先应明确该组织形式内的各要素（或称各部门），即填海造地的生态补偿主体、受偿主体和补偿全程监管者之间的相互关系，生态补偿主体、受偿主体的关系在本研究2．1中已有阐释，在此不再赘述。填海造地生态补偿金由补偿主体（海域使用者）缴纳，由生态补偿金管理机构依法收缴，并分配给受偿主体（国家海洋局和地方海洋行政管理部门）依法使用，填海造地的全程监管者负责监督、管理生态补偿金的征收使用［28］（图2）。

图2 填海造地生态补偿要素之间的关系

3．2 填海造地生态补偿组织形式

根据填海造地生态补偿系统要素之间的关系，确立填海造地生态补偿管理委员会的组织形式。应专门设立生态补偿管理委员会，下设填海造地审批考评小组，生态补偿资金管理小组和监督小组。审批考评小组负责制定填海造地生态补偿标准核算的指标体系、测度方法等具有操作性的标准程序，负责对填海造地项目进行审批和技术评估，对具体填海造地项目应缴纳的生态补偿金进行核算。填海造地生态补偿资金管理小组，确保将生态补偿金用于生态补偿与生态修复。填海造地生态补偿监督小组，根据监管记录和审批考评小组提供的考评结果，采用相应的约束和激励方法来调节生态补偿提供者和使用者的行为，对填海造地生态补偿金的缴存使用进行跟踪监测，并根据国家《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427 号）和《违反行政事业性收费的罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）等法律法规对违法使用生态补偿金的依法进行处理［29］。

3．3 生态补偿制度实施的工作流程

填海造地生态补偿主体（海域使用者）、受偿主体（国家海洋局和地方海洋行政管理部门）和全程监管者之间按照“谁污染谁付费、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿”的原则，在专项法律法规的保障下，实现生态补偿资金管理小组、审批考评小组和监督小组的相互做功，形成相对稳定的填海造地生态补偿机制。

顺畅的填海造地生态补偿制度实施应该有以下工作流程：首先由生态补偿管理委员会制定生态补偿制度；然后审批考评小组根据其制定填海造地生态补偿标准体系，对具体项目进行审批并分解生态补偿金的缴纳和使用任务；财政局依法收取生态补偿金并交由填海造地生态补偿资金管理小组对其进行管理；然后考评小组对填海造地项目进行项目后评价，由监管小组进行根据项目后评价和生态补偿金的征缴使用情况发出奖惩指令，交由地方渔业厅、财政局、司法部和公安局依据指令实施奖惩（图3）。

图3 填海造地生态补偿制度顺利实施的工作流程

4 小结

填海造地对海域生态系统造成严重损害，对该开发用海活动进行生态补偿乃是现实需求。本研究首先分析建立填海造地生态补偿制度的3个关键点，从法理角度明晰填海造地补偿主体和受偿主体，并对现有的补偿标准以及补偿方式进行探讨；然后明确制度建设内各要素之间的关系，根据其相互关系确定补偿机构的组织形式及各部门职能分工；最终构建顺畅的填海造地生态补偿制度实施的工作流程。

填海造地生态补偿制度应该能够充分调动生态补偿资源提供者、生态补偿资源使用者和全过程监管者之间的有效做功，充分调动审批考评小组、生态补偿金使用小组和监管小组各部门的积极性，从而实现填海造地外部成本的内部化，约束对海域资源的过度消费，实现海域资源的可持续利用。但是本研究仅仅提出填海造地活动生态补偿制度构建初步思路，其制度建设和有效落实比设想的复杂困难。无论如何，明晰填海造地生态补偿制度建设的3个关键点，明确何种组织形式，以及在这种组织活动中机构之间如何分工、协作以便完成生态补偿任务是我国实施海洋生态补偿的重点难点，需要进一步在实践中不断修正完善，相关生态补偿法律法规制定也都需要在实践中不断摸索改进。

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