基于产教融合的职业教育政策支持系统的建立与研究

□刘媛媛　朴雪涛

基于产教融合的职业教育政策支持系统的建立与研究

□刘媛媛朴雪涛

职业教育政策支持系统的构建，将直接影响职业教育的发展进程。目前我国职业教育政策支持系统尚未建立，本文通过分析发达国家产教融合职业教育政策支持系统的特点，总结出该系统的建立需要国家在宏观层面上对职业教育产教融合政策进行统筹，为培养出拥有技术技能和高素质劳动者提供制度保障。职业教育政策支持系统建立应加快立法工作，实现职业教育法制化；建立多渠道经费保障机制；构建全方位财税政策支持体系；加强行业指导能力建设，建立行业协调机制；进而形成一个全方位的、完善的支持系统，以促使我国职业教育持续、健康地发展。

产教融合；职业教育；政策支持系统

职业教育政策支持系统的建立是职业教育发展的关键。近几年，政府在职业教育产教融合政策支持方面存在诸多问题，如参与主体不能得到国家法律法规的保障，企业税收优惠政策得不到落实等。因而，职业教育迫切需要建立一个政策支持系统，由国家制定相关政策，明确各参与主体的基本权利、义务，颁布企业可享受的税收优惠政策，激励企业积极参与，使职业教育与社会经济的发展联系紧密，形成“双赢”的局面。

一、产教融合对职业教育政策支持的挑战

（一）立法工作迟缓，参与主体无法可依

国家在制定和实施产教融合的促进政策方面做出了较大努力。2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，全面部署加快发展现代职业教育。其中明确指出，“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才”［1］。该《决定》的颁布，表明了国家大力支持产教融合，然而，我国目前还没有一部专门促进产教融合的法律法规，现有的法规政策虽然在一些方面表明了国家支持产教融合的态度，但是国家和地方政府未发布有关开展产教融合的法律法规、优惠政策及执行性文件，也未发布有关税收、资金方面的支持，造成我国开展的产教融合带有显著的自发性和民间性特征。现有的《职业教育法》对职业教育产教融合参与主体——政府、企业等的责任、权利规定不明确，其他的法律法规也没有对其做详细说明，参与主体没有法律作为依据，企业的利益无法得到有效地维护。同时，产教融合过程中涉及的《企业法》、《税收法》，也缺少相对应的法律法规支持。产教融合的立法工作缓慢，使参与主体的法律责任与权利无法规范，无法可依。

（二）经费投入不足，参与主体无保障

产教融合经费投入不足，已成为我国职业教育发展的主要障碍。科技研究与开发经费（R&D）的支出与R&D占GDP的比重是衡量一个国家支持产教融合发展、提高科技实力或竞争力的重要指标。

由表1可知，近十年，我国R&D支出稳步增加，R&D占GDP百分比也在逐渐加大，但总体来说，投入总量虽大，但强度不够，中国R&D投入强度原定在2010年要提升到2%，由表中数据我们发现，在2010年该指标只达到了1.76%，这与当今发达国家R&D经费占到GDP比重2.5%的比值仍有相当大的差距，R&D占GDP的比值较低导致国家对产教融合发展经费投入严重不足，校企双方无法获得经费保障，导致厂房、生产辅助设施不足，使合作难以展开［2］。除了国家对产教融合缺乏经费支持外，我国各级政府、企业、学校在合作过程中也缺少资金的投入，参与主体得不到经费保障致使产教融合发展缓慢。

表1　中国2005-2014年R&D支出与R&D占GDP百分比

（三）税收优惠政策激励乏力，参与企业内驱力不足

对于企业来说，税收优惠政策是最有效的政策激励。而产教融合的优惠政策仅有财政部和国家税务总局的《关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》（财税［2006］107号）和《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》（财税［2007］6号）两项政策文件，对于参与产教融合并与职业院校签订三年以上合作协议的企业，用于教学和提高技能训练活动的资金或设备所产生的费用，实行企业所得税税前扣除［3］。这在一定程度上激发了企业的参与积极性，但同时这些文件并没有规定如何落实和细化“优惠政策”［4］。对于企业在接受实习生产生的生产成本以及其他相关费用时，则未给予相应的税收优惠，通过税收减免政策或返还部分税费来补偿企业因产教融合所产生的额外成本更是不敢企及，导致企业参与产教融合的内驱力明显不足。

（四）行业协会权限不明，管理职能弱化

目前，我国行业协会在法律、政策中没有确定的职能和标准。据统计，我国有6万多个行业协会，分为中央、省、市、县等四个层级，许多行业已经建立了自治的行业协会，这些行业协会在行业自律、行业权利保护和规划协调等层面显示了重要作用，但由于我国政府管理职能过多、过细，行业协会管理职能较弱，导致行业协会的职业教育职能不强［5］。行业协会在促进产教融合中的具体的地位和作用缺乏法律依据，导致行业协会的协调作用得不到有效发挥，在行业岗位标准、课程标准等制定中的主导作用发挥不够充分，行业协会对产教融合的监督体系尚未构建起来，需进一步提高行业协会和职业教育的交流，使行业协会的权力和标准更加明确，发挥其应有的管理职能。

二、发达国家产教融合职业教育政策支持系统的特点

（一）系统的职教立法，为职业教育促进产业发展保驾护航

发达国家大多有专门针对产教融合的法律，保障其顺利地开展。如美国政府《Stvebesno-Wdie：技术创新法》，法国政府的《创新与研究法》，韩国政府的《韩国合作研究开发振兴法》等，这些法律法规详细规定了经费投入、人员安排等情况，操作性强。以德国为例，德国采用立法的形式，构建了以《职业教育法》为基本法，由《青年劳动保护法》、《劳动促进法》等法律，《手工业条例》、《职业培训条例》等规章和各州的职业教育法律组成的产教融合的法律法规体系［5］。表2为德国有关校企合作的重要法律法规。

德国政府制定了完善的法律法规保障体系，这些法律规定了企业在产教融合中具体的地位，企业如何参与产教融合、参与的程度如何，以及如何对产教融合进行监督、管理等。系统的职业教育法律法规是德国职业教育发展的重要保障，使德国职业教育真正实现了有法可依，严谨的法律制度，使德国的职业教育发展走在了世界的前沿。

（二）多渠道经费来源，为职业教育促进产业发展提供保障

很多发达国家为了支持产教融合的发展，设立了专项资金资助。美国、德国、英国和澳大利亚等国家都有产教融合经费支持的政策规定。如美国国会通过的《高等教育法》中明确规定了产教融合教育的经费支持，并将有关的资助内容单独列项；德国《基本法》明确规定国民生产总值的1.1%、工资总额的2.5%用于职业教育；英国政府拨出125亿英镑，以工业培训组织形式来推动项目的开发；澳大利亚政府对参与产教融合、接受学徒实习的企业也提供相应的资助，拓宽了产教融合企业的经费来源。除了国家对产教融合的经费支持外，企业的经费支持也是职业教育产教融合发展的重要保障。例如，德国《职业教育促进法》规定了所有的企业需要向国家上缴一定数量的基金，然后政府再统一发放。多渠道的经费来源，使发达国家职业教育经费来源的保障能力增强。

（三）多样化税收优惠政策，为职业教育促进产业发展增加动力

许多发达国家的政府通过税收优惠手段，支持和鼓励中小企业和高校建立合作伙伴关系，使企业和学校之间保持相互依赖［6］。如英国政府对每年在产教融合投资上超过5万英镑、年营业额少于2500万英镑的中小企业，享受15%的减免税优惠待遇；对于没有盈利的与高校合作、投资的中小企业，可预先申请税收减免，相当于24%的研发投资再次返回到企业手中［7］。同时，如果企业和学校签订“三明治”计划，把学校的学生安排到企业里学习，共同培养学生，企业的教育税则可以减免。德国政府为调动企业在产教融合中的积极性，及时给予企业一定的税收优惠。如规定企业在产教融合过程中所产生的费用记入生产成本中，可减免税收。与此同时，加拿大政府也通过退税政策来鼓励用人单位与职业院校保持密切的合作，从而保证二者合作顺利地开展。

表2　德国有关校企合作的重要法律法规

（四）经授权的行业组织，为职业教育促进产业发展给予协调

行业组织在职业教育的发展历程中，处于不可替代的位置。在发达国家中，德国行业组织的作用尤为突出。德国新的《职业教育法》明确赋予了行业组织的法律责任，使之合法化。德国行业组织主要负责学徒职业资格认证考试、职业培训毕业考试。行业组织负责考试，企业、学校共同承担教学任务，该制度有利于保证学生学习的质量。德国行业组织也要负责关注产业结构的调整和变化，及时调整政策，使政府、职业学校与企业之间更紧密地合作，从而充分发挥行业组织的协调能力，避免资源浪费。德国行业组织还要帮助解决来自企业和职业学校之间的问题，协调在教学安排上可能产生的矛盾，及时与教育部门沟通职业教育的相关信息等。

三、产教融合职业教育政策支持系统的建设

（一）加快立法工作，实现职业教育法制化

职业教育的发展，应以完善的职业教育法律法规体系为前提。我国的《职业教育法》应结合国情，在不同的发展阶段，对在产教融合中出现的新问题、新挑战及时修订、补充和完善。《职业教育法》中促进产教融合发展的相应条款应出台细则，使之能更具体地实行有关优惠政策。进一步细化 《职教法》、《公司法》、《劳动法》、《就业促进法》、《税务法》等相关法律。为保证职业教育产教融合的有效开展，需要这些上层法的有效衔接和有机配合，以保证职业教育产教融合中各利益相关者的权益。职业教育产教融合涉及很多方面，包括教育、人力资源与社会保障、财政、税务等国家部委以及各地方政府等，应尽快出台相应的配套法规。2009年，我国第一部地方性促进产教融合的法规《宁波市职业教育校企合作促进条例》颁布，其中明确了职业院校与企业、政府的职责，学生在实习期间发生意外伤害的处理、企业商业秘密泄露等问题，成为加快产教融合立法工作，实现法治化建设的重要标志，为政府的统筹协调提供了必要的法律依据，做到依法行政，从而使政府在参与产教融合中的行为得到约束。

（二）建立产教融合多渠道经费保障机制

为了促进产教融合的发展，我国各级政府、高校、企业应设立产教融合专项资金，以此来促进产教融合的有效开展。首先，明确各级政府在财政投入中的责任和比例，逐步从财政支出中设立产教融合的专项资金。其次，建立稳定的财政投入增长机制，依据职业教育产教融合的实际需求增加财政投入比例，以保证职业教育的财政经费投入与职业教育发展目标相适应［8］。企业提供经费是生产与教学得以顺利开展的重要保证。企业可以为参与合作的高校设立专项资金，包括助学金和奖学金；参与实习的教师和学生可以得到适当的报酬等。职业院校实行产教融合也需要资金的支持，在政府经费投入有限的情况下，职业院校可与地方政府开展合作项目，设立产教融合的创新基金，对参与产教融合的教师和学生提供支持；还可以吸收社会力量，争取各类私人和团体资助，如成立校友基金会等。最后，立法鼓励和引导投资职业教育，为社会各种经济团体和组织创造一个良好的环境。

（三）构建全方位财税政策支持体系

为了积极引导企业主动参与职业教育，政府需要构建一个全方位的财税政策支持系统。第一，鼓励行业组织、企业开办职业教育培训，对于参与的企业实施减免土地税费，职业学校办学的经费税收也可减免，政府对参与产教融合的中小企业给予财政补贴和扶持。因扩大面积涉及的土地、税收享受优惠政策，实习过程中因支付学生的报酬等产生的额外生产成本享受税费抵扣优惠。第二，职业教育经费应按职工工资总额的1.5%-2.5%提取，经政府统筹管理后，纳入到产教融合基金，剩下的部分直接返还给职业院校。第三，统筹企业税收政策，弥补企业参与产教融合的支出成本［9］。政府在企业增值税、营业税、所得税、教育附加费上应给予企业一定的税收优惠，充分调动企业的积极性，使更多企业参与产教融合，从而培养出高素质的技能型人才［10］。

（四）加强行业指导能力建设，建立行业协调机制

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》中指出，“加强行业指导能力建设，分类制定行业指导政策”。国家应尽快出台相关政策，对行业组织加以引导和规范，指导、统筹、协调行业参与职业教育的各项事宜等［11］。建议在部委行业管理机构中设立职业教育管理部门，保证行业职业教育管理工作的顺利开展。建立行业指导委员会，由行业领导和主管部门构成，负责行业和职业教育的紧密合作，设置职业教育管理部门的行业管理机构，开展产教融合网络信息交流平台，建立网络办公室，及时通告最新的行业发展状况、培训行业人才的技能、需求变化等［12］；建立例会制度，随时保持企业与院校之间的对话，提高职业院校专业与企业需求的对接能力、课程设置与专业标准的对接能力、教学过程与生产过程的对接能力，从而使行业真正实现其协调职能，发挥其应有的行业指导能力。同时，明确行业指导的职能范围，其中包括规划出行业能力的标准，制定一些技能等级考试标准，职业资格的标准，安排相关的培训指导和内容。

职业教育政策系统的建立对产教融合的发展至关重要，使各参与主体在合作中得到国家政策的保障。该系统的建立需要四大层面的政策支持：一是加快立法工作，建立权威、完整、包含多种教育形式的宏观政策，用以规范、指导产教融合的发展。二是建立多渠道经费保障机制，加大各级政府、企业、高校的资金筹措力度，广泛吸纳社会资金、民间资本。三是构建全方位财税政策支持体系，政府在企业的增值税、营业税、所得税等方面给予企业一定的优惠，还可通过返还部分税费来增强企业参与产教融合的内驱力。四是加强行业指导能力建设，明确行业组织的法律地位和作用及行业组织的职能范围，充分发挥行业组织的协调能力，使政府、职业院校与企业之间合作更加紧密。图1是职业教育政策支持系统。

图1　职业教育政策支持系统

这四大层面的政策支持对职业教育发展能起到关键的作用，只有通过这些政策互相协调与配合，职业教育政策支持系统才能正常、有序地发挥作用。任何一个政策的缺失，都将导致职业教育发展停滞不前。该系统的建立将加快国家在宏观层面上对职业教育发展政策的完善，使职业教育发展获得更宽阔的平台。

［1］国务院.关于加快发展现代职业教育的决定［Z］. 2014-6-24.

［2］罗焰，黎明.地方院校产学研合作模式及运行机制研究［M］.成都：四川出版集团巴蜀书社，2009：257.

［3］国家税务总局.关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知［Z］.2006-11-7.

［4］叶继强.高等职业教育校企合作保障机制研究［J］.教育与职业，2015（10）：30-32.

［5］尹庆民，等．校企合作研究——基于应用型高校的模式及保障机制［M］.北京：知识产权出版社，2012：166.

［6］GulatiRanjay，SytchMacim.Dependenceasymmetryandjointdependenceininterorganizationalrelationships：effectsofembeddednessonamanufacturer'sperformanceinprocurementrelationships［D］.AdministrativeScienceQuarterly，2007 （52）：36.

［7］郭新宝，姚仁杰，韩信传.促进校企合作提高我国科技竞争力［M］.北京：冶金工业出版社，2009：241.

［8］陈春阳.职业教育产学合作的制度尴尬与调适——基于政府职能的视角［J］.中国职业技术教育，2014 （9）：12-15.

［9］李伟萍，李敏.“产教融合”人才培养模式的实践与启示——以中职模具制造技术为例［J］.职教论坛，2014（29）：58-62.

［10］李术蕊.深化职业教育教学改革 创新提高技术技能人才培养质量［J］.中国职业技术教育，2013 （13）：19-27.

［11］徐黎明.行业协会在校企合作利益驱动机制中的作用［J］.教育与职业，2015（5）：30-31.

［12］李术蕊.充分发挥行业指导作用 加快发展现代职业教育［J］.中国职业技术教育，2013（4）：5-11.

责任编辑刘扬军

刘媛媛（1990-），女，辽宁大连人，沈阳师范大学教育科学学院硕士生，研究方向为高等教育学；朴雪涛（1966-），男，辽宁本溪人，沈阳师范大学教育科学学院院长，教授，研究方向为高等教育学。

G710

A

1001-7518（2015）22-0070-05