国企改革向淡马锡学什么

钟华

核心提示：淡马锡将政府不干预企业经营决策的行为称之为“善意的无为而治”，并认为这是一种“值得敬佩的控股方式”。

您去新加坡旅游，若在当地办电话卡、乘坐地铁出行、到银行兑换新币，让您意想不到的是，您享受的便捷交通、廉价通信、绿色能源等等诸多服务，都可能与一家公司有关联，它的名字叫淡马锡。

淡马锡成立于1974年，专门负责各类国有资本运营和管理，新加坡政府对其拥有100%的股权。它几乎掌控了新加坡最为重要的企业，涉及交通、通讯、金融、能源、科技等核心领域，间接控制着2000多家企业。

从诞生之日到2004年长达30年的时间，淡马锡都没有公开过财务报表，因此一度被认为是新加坡最神秘的企业。让人惊叹的是，这家“神秘企业”是世界上最著名、最成功的国有控股公司之一，其独特的国资运作管理方式，被称之“淡马锡模式”。

自2004年首次获得评级开始，淡马锡每年都获得评级机构穆迪和标准普尔分别所授予的Aaa、AAA整体企业信贷评级。截至2015年3月31日，淡马锡拥有的投资组合价值高达2660亿新元，40多年来其复合年化股东总回报率为16%。

9月13日，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》发布。这份指导和推进国有企业改革的纲领性文件明确提出，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制等等。学界普遍认为，深化国企改革可以借鉴“淡马锡模式”，但不能照搬。梳理淡马锡发展脉络，总结经验——向它学什么、规避什么，大有裨益。

特殊时期的特殊使命

众所周知，新加坡以稳定的政局、廉洁高效的政府而著称，是全球最国际化、最发达的国家之一，即使是只去新加坡短暂旅游也会对此深有体会。根据2014年全球金融中心指数（GFCI）排名报告，新加坡是继美国纽约、英国伦敦、中国香港之后的第四大国际金融中心。

新加坡获得如此成就，仅仅花了三四十年。新加坡于1965年正式独立，是非常年轻的国家之一。建国之初，由于资源贫乏，新加坡经济基础薄弱，可谓百废待兴，加上私人资本不足、投资能力有限，因此，发展国民经济只能靠国家来主导。

上世纪60年代中后期，新加坡政府大力发展劳动密集型的基础产业，如交通运输业、造船业，以创造就业机会。到了70年代初，新加坡政府制定新的经济发展政策，从劳动密集型转向资本密集型和高科技产业。同时，为了促进基础设施的发展和管理，新加坡政府成立了一些集政府职能与企业经营为一体的法定机构，包括邮电管理局、石油管理局等。

但是，随着各类工业发展规模的扩大和企业数量的增加，要管理好众多国企，政府日益力不从心，于是决定政企分开，将制定政策法规与企业经营职能剥离，一方面把相关行业的管理机构合并，一方面成立一家专门打理国有资本的公司。

1974年6月，淡马锡控股公司成立。它在性质上属于民间法人，股权100%为新加坡财政部持有，由财政部负责监督。但是，财政部给予淡马锡相当大的经营自主权。在淡马锡成立30周年时，首席执行长何晶女士发出感慨，政府一开始就让国营企业独立运作，不让政治干涉专业经营与策略制定，这是新加坡国营企业成功的最大原因。

资料显示，上世纪80年代初，新加坡GDP增长平均为6%，1986到1998年GDP平均增长高达8.5%，而淡马锡投资平均回报率高达18%。进入21世纪，随着中国、印度的崛起，淡马锡大举进军海外，加速国际化步伐，逐步发展成为全球最大、最有名的国有投资公司之一。

2004年10月，淡马锡首次公布财务报表，淡马锡营业额占新加坡 GDP的 13.5%，持有的股票市价占整个新加坡股票市场的47%。到2009年7月，其投资组合总值约1720亿新元，掌控了包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡港口、海皇航运、新加坡电力、吉宝集团和莱佛士饭店等几乎所有新加坡最重要、营业额最大的企业。

目前，淡马锡在全球10个地方设有办事处，包括新加坡、中国、印度、越南、巴西、墨西哥、英国及美国等。截至2015年3月31日，淡马锡拥有的投资组合价值高达2660亿新元，是20年前的4倍多，是10年前投资组合净值的2倍多。

“善意的无为而治”

早在1972年，时任新加坡副总理吴庆瑞博士说：“许多发展中国家政府都有一个错觉，认为政治家及公务员能成功地执行企业家的职能。虽然很多历史经验表明这样的信念并不正确，但奇怪的是，还是有很多国家仍然坚持这样的信念。”

正是基于这样的认识，新加坡政府和淡马锡之间建立起相互尊重的平等关系，政府放手让淡马锡按照市场化理念和商业性原则进行，刻意地尽量避免参与企业的各项商业决策，这样确保了淡马锡完全依据市场规则从事各项商业活动，不用考虑政府行政性指令干预问题。淡马锡将政府不干预企业经营决策的行为称之为“善意的无为而治”，并认为这是一种“值得敬佩的控股方式”。

淡马锡官网是这样介绍公司使命的：“作为活跃的投资者和成功企业的股东，我们创造并最大化长期的股东价值。”《淡马锡宪章2015》中写道：“淡马锡是积极活跃的投资者与股东，我们长期提供可持续的价值；淡马锡是一家着眼未来的机构，我们行事讲求诚信，并致力追求卓越；淡马锡是备受信赖的资产管护者，我们力求为世代民众谋福利。”

就“积极活跃的投资者与股东”，淡马锡进一步阐述：“淡马锡是一家投资公司，按商业原则持有和管理我们的资产；作为积极的投资者，我们通过增持、维持或减持投资来打造投资组合。这些投资以商业原则为驱动，致力于创造和最大化经风险调整后的长期回报。”

在这样的定位下，淡马锡建立起完善的法人治理结构，这是它成功的基石，而健全的董事会制度是完善的法人治理结构的核心。几乎每一位学者谈论“淡马锡模式”时，都提到淡马锡董事会。同济大学经济与管理学院高山博士，对淡马锡董事会制度总结为“合理控制、市场运作、事权放手、监督到位”，“作为新加坡政府与政府投资企业经营实体之间的中间层，淡马锡董事会成功地划清了政府行为与企业行为的边界。”

淡马锡自我介绍称：“作为一名积极的股东，我们在投资组合公司中倡导健全的公司治理，支持建立由具备丰富商业经验的高水准、多元化人才所组成的董事会；我们的投资组合公司由它们各自的董事会、管理层指导和管理，淡马锡并不参与其业务决策与运营；淡马锡的投资、脱售及其他商业决策，同样由自身董事会和管理层执行。新加坡总统或我们的股东新加坡政府均不参与淡马锡的商业决策。”

值得一提的是，新加坡法律赋予了董事会的自主经营决策权，避免政府不当地干预企业的具体经营管理。目前，淡马锡董事会共有13名成员，其中大部分是非执行董事，都是来自独立私营企业的商界领袖。

破解双重目标难题

国有资产管理中的双重目标——政府目标、市场目标，是长期困扰国有资产管理机构的难题。作为国有资产管理的楷模，淡马锡被不少国家和地区研究学习。实际上，它也经历了一个不断摸索发展的过程。

由于肩负着振兴国家经济的使命，淡马锡从成立之日起就与新加坡国家战略紧紧相连。在《淡马锡宪章2002》中，淡马锡的定位是新加坡政府通过淡马锡控股，持有并控制那些与新加坡国家安全、经济利益和公共政策目标紧密相关的公司，此为淡马锡服务于国家经济战略的目标，政府通过对国有资产的保值增值情况对淡马锡控股公司进行考核。这也就是说，淡马锡也面临着政府与市场的双重目标考核。

基于清晰的产权制度、完善的法人治理结构、国内经济步入快车道等，淡马锡通过商业运作成功地实现了双重目标。但是，随着世界经济格局巨变、国内经济的“黄金时代”一去不返，原先的双重战略目标难以适应新的形势。

2009年8月，淡马锡公布了修改后的《淡马锡宪章》，将目标设定为利益相关者创造可持续的长期回报，将公司描述为一家按照商业原则管理的投资公司，“并放弃了公司肩负的改善新加坡经济状况职责的说法，淡化其与政府的关系，为淡马锡投资全球提供一个目标框架——把投资重点放在具有国际发展潜能的企业，并从不符合其建立长远商业利益目的的非核心业务中逐步淡出，完全实现淡马锡的商业运作行为。”

这次对宪章的修改，大大推进了淡马锡的全球化，其投资领域、投资地区渐渐发生变化，我们也看到了一个更加纯粹的、活跃的投资者。《淡马锡年度报告2015》披露：“本财年是淡马锡自全球金融危机以来，投资活动最为活跃的一年。新投资额为300亿新元，脱售额达到创纪录的190亿新元。新增投资的节奏体现出我们对全球经济未来几年的积极看法。同时，在流动性驱动部分市场大幅上涨的情况下，我们在下半财年增加了脱售活动以实现部分利得。”

在此财年，淡马锡继续遵循四大投资主题：转型中的经济体、增长中的中产阶级、强化的比较优势及新兴的龙头企业，包括那些勇于创新、把握未来的公司，其三大投资领域为消费、金融服务、生命科学与农业。

消费领域是反映中产阶级壮大和经济体转型的晴雨表。本财年，淡马锡完成了对A.S.Watson的大规模投资，并通过自愿收购要约购入了翱兰（Olam）的多数股权。

淡马锡继续将金融服务投资组合扩展至部分非银行板块，包括得益于经济体转型及中产阶级发展的保险和消费金融，以及采用新技术挑战传统行业的电子做市和在线支付等。淡马锡本财年在这些领域的代表性投资包括NN Group、Synchrony Financial、Virtu Financial和Adyen。淡马锡还将投资组合拓展至兽药领域，对全球领先的动物保健公司Ceva Santé Animale进行了投资。此外，还增持了美国生物药剂公司吉联亚科学（Gilead Sciences）的股份，该公司在传染疾病和癌症创新疗法方面走在科技前沿。

从管企业转向管资本

向淡马锡学什么？关于这个问题的答案，学者研究、媒体报道数不胜数，角度包括从政府与企业关系到国资监管体制，从市场化运作到国资运营战略，从公司治理结构到引进职业经理人，等等。必须肯定的是，“淡马锡模式”对我国深化国有企业改革具有重要的借鉴意义，但是，我们必须认清两国在制度、地域、历史等方面的差异，所以不能完全照搬淡马锡的做法。

针对目前国企改革存在的难题，淡马锡的管理经验中有三个方面值得我们学习。

其一，进一步明确国资委职能，完善国有资产管理体制。

多年来，我国的国有资产管理机构定位不太清晰，国资委实际扮演的双重角色——监管者和出资人引发的争议从未停止。我们可以向新加坡学习，在政府和国企之间建立一个像淡马锡那样的隔离体，使得监管者能做到真正有效的监管，而出资者能够清楚自己的使命，恪守商业原则，进行市场化运作，确保资产增值。

其二，建立高效、务实、独立的董事会。

淡马锡的董事会制度也随着经济大势、公司发展适时调整了多次。在这方面，要学的具体做法有很多，比如去官僚化，吸收一定比例的专业人士和职业经理人进入董事会；再比如，股东、董事、经营者各司其责，互相监督制约，责权边界清晰；此外，还要建立一套完善的决策、激励、监督等运行机制。

其三，制定清晰、高超的国有资本发展战略。

通过淡马锡每一年的财务报告，我们可以清楚地看到，淡马锡的投资和出售相当灵活。比如，刚刚过去的这个财年，淡马锡进行了300亿新元的新投资，近一半的新投资是在亚洲市场，其余主要在北美和欧洲市场。同时，在流动性驱动下，部分市场在下半年大幅上扬，淡马锡增加了脱售活动，出售了190亿新元的资产。这来自淡马锡对全球经济格局变化的研判，也来自淡马锡内部灵活、稳健的运营机制。而在我国，市场规则还不完全成熟，国有资产的出售容易引起争议。

9月13日，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》发布。《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制等等多个方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题，按照以管企业为主向以管资本为主转变的要求，《指导意见》提出：一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

显然，“以管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步。我们期待国企改革开启新的篇章。（支点杂志2015年11月刊）