地方特色社区服务模式探讨

汪波　李丽　朱江梅

一、社区服务概念的泛化与辨析

社区一词不是源于汉语词汇，它是从英文Community意译而来。最早出现在德国的社会学家登尼斯的研究著作当中。现阶段，我国社会学家们对社区的解读也不尽相同。如范国睿定义其：“社区是生活在一定地域内的个人或家庭，出于对政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围”。刘视湘则认为：“社区是某一地域里个体和群体的集合，其成员在生活上、心理上、文化上有一定的相互关联和共同认识。”不同的社区称呼往往意味着某种特质的趋同，有的是基于地理位置，有的是基于同源文化等。例如我们平时所称的“坡子街社区”、“银盆岭社区”，就是基于共同地域，而媒体中常见的“华人社区”、“穆斯林社区”等，则又是基于共同的文化传统或者宗教信仰。不过由此可见，社区大多强调成员内部的文化维系力和内部归属感。到了20世纪后期，国内开始重视各自地区特色的社区建设，比如台湾就出现了“社区理事会”，大陆居民耳熟能详的“居民委员会”在很多地方也更名为“社区居民委员会”。名称虽各有变迁，但社区改革的制度性建设、法律关系的梳理等，仍有许多问题没有厘清。

社区建设的核心内容在于社区服务，而各地的社区服务主要是以政府为主、居民自治的一些自助服务，具有公益性、非营利性、福利性等特色，目的在于提高社区居民生活质量等。最首要的内容是社区福利服务，它是针对社区特殊群体提供的服务。服务的对象包括老年人、残疾人、精神病人、残疾弱智儿童、心理障碍人群等等。服务内容主要有收养和寄托、文化生活服务、康复服务、寄托服务、心理咨询、心理诊治等等。其次是社区便民利民服务，服务对象是社区内所有居民，内容包括家政、婚丧、子女教育辅导、社区设施维护等，通常既有有偿形式，也有无偿形式。

依据2013年3月26日“关于印发《湖南省“民主法治示范村（社区）”动态管理办法》的通知”可知，湖南省对社区管理与服务所确定的范围有如下几个特点：一是形成的人为性，即所谓“社区”范围基本都需要由政府经过一定的程序按照一定的标准有计划地将同一行政区划里的小区整合而成。二是居住性，即社区以一定数量的居民户为基础，是人们参与社会生活的基本场所，是绝大部分社会成员的生活基地。三是服务的组织性，即社区都与农村基层组织、群众性自治组织、城市基层政权、社区工作站等组织紧密相连，是整个社会服务和管理体系的组成部分，具有严密的组织性。

二、社区服务模式的变迁

我国社区服务模式发展一直受两种制度影响：一种是城市基层政权和群众性自治组织建设范畴的“街道办事处—居委会体制”，简称“街居制”；另一种是具有中国特色的基本社会组织形式“单位制”。1949年10月以后近60年历史，“街居制”与“单位制”在社区服务领域相互交织相互渗透。在1949至1958年间各有发展，但在1958到1976年间，“单位制”全面膨胀，“街居制”基本萎缩。1976年以后，“单位制”逐步解体，“街居制”逐步恢复，“社区制”开始萌芽。1985年，民政部门开始积极推动社区服务工作，并于1986年正式推出了开展城市社区服务制度化建设的新思路。此后十多年的时间，全国范围的社区服务意识开始得到普及。1993年民政部、国家计委等14个部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》，随后开展了各种树立典型、推广示范社区的活动。进入21世纪，社区服务与建设管理进入了新的探索发展阶段。改革开放改善了国家的治理绩效，提高了国家的合法程度，但也动摇了单位制度，原来由“单位”承担的社会整合功能逐渐丧失，原来依赖于单位的个人由于改革开始不得不转而依赖社会。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，全国普遍兴起“社区建设热”，陆续涌现出许多格局特色的社区服务管理模式，如上海卢湾模式、沈阳模式、深圳盐田模式、青岛模式、大连模式、江汉模式（武汉）、福田模式（深圳）、鲁谷模式（北京）等等，但湖南省在这方面的脚步迈得慢，鲜见创新的特色模式的探索和宣传。

三、社区服务体系的目标模式与建议

根据湖南省的实际情况，关于社区服务平台的目标模式主要可以有如下两种选择：

（一）两种模式选择

1、公办模式

这种模式下的社区服务组织一般是街道办事处或者乡镇政府的派出机构，与社区的居委会村委会属于平行的两个组织，分别担负不同职能，主要接受街道、乡镇党组织和街道办事处、乡镇政府的领导，承办政府职能部门在社区开展的工作，人员也由基层政府配备，实行公开招考，一般按照事业单位岗位管理，绩效由街道办等指导成立的考核委员会进行考评。

2、民办模式

这种模式下的社区服务组织是作为非营利性公益服务组织（NGO），一般要求办理民办非企业单位法人登记，与街道办等基层组织是委托与被委托的关系，按照工作项目合同，既接受社区居委会或村委会的指导，又接受街道办的指导。其主要职责在于承接公共服务；承接从社区居委会村委会剥离出来的社会性事务；组织公益服务等等。人员的聘用管理也由社区工作站自行向社会公开招聘。街道办可对社区工作站承接的事项进行工作绩效评估。

（二）分析与建议

综合分析以上两种目标模式的性质定位，各有优缺点。总之，设计地方特色的社区服务平台应当综合考虑如下几方面因素：

1、提高社区服务水平

社区是城市的细胞，服务是社区的基本功能。社区要积极拓展服务路径，大力发展社区物业服务、家政服务、文化健康服务、居家养老等社区服务业，逐步建立事务办理、入户联系、志愿服务等直接服务居民机制，形成便民高效、群众满意的社区服务体系。社区工作者的重要性不言而喻，其服务社区的能力和水平，在很大程度上决定了社区服务的品质和发展方向。所以湖南省在特色社区服务方面，应以设立社区工作者队伍为契机，建立家里社区服务平台，推动政府增加投入，加强对社区公共服务设施和公共产品的建设力度。

2、增强社区自治功能

设置社区服务平台，首先需要切实将履行政府职能的各项事务从居委会工作体系中分离出来，在组织和功能两个方面恢复居委会的自治地位。在民主选举、民主管理和民主监督三个方面开展丰富多彩的民主实践活动，调动居民群众参与基层社会服务管理的积极性。比如民政部部长李立国2012年年底在全国社区建设经验交流会上的讲话中提及湖南衡阳等地探索财政预算保障居民自治长效机制，创设了“家门口工程”等特色载体，使居民群众在社区公共事务上有更多参与权，可以作为湖南省开展社区服务创新体系的示范工程。

3、完善社区服务体系结构

社区，应当确立居民之间的邻里认可、归属关系，构建社区文化与价值观念。完善社区治理结构包括尊重和逐步满足居民的共同需求；居民拥有共同的激励机制；在问题解决和任务执行中具有灵活性和适应性；社区融洽，富有合作精神，能够开诚布公地讨论和参与解决问题；拥有社区公认的友好人士等等。具体措施和手段有：自下而上地设立社区组织组织，使社区居民成为社区治理的当然主体；为穷人筹资、提供法律援助，帮助穷人、残疾人融入社会；实行健康的邻里、家庭和青少年教育；解决居民的各种问题，如福利、就业、养老、就医、环境污染、公共卫生，提高居民的福利水平和生活质量；促进居民参与社区活动，提高自主管理的意识；改善社区环境，为居民提供服务，帮助居民就业等。这样，社区的选举、重大事项决定、听证会、房屋拆迁、街道改造、治理交通行为、规范经营活动、提升生活品位、预防未成年人犯罪等各项工作，才能见实效，将社区建成全体居民之家。■

参考文献：

[1]郭安. 关于社区服务的涵义、功能和现有问题及对策[J]. 中国劳动关系学院学报，2011（2）

[2]孙健. 我国社区服务存在的问题及对策研究[J]. 云南行政学院学报，2009（2）

[3]李迎生. 对中国城市社区服务发展方向的思考[J]. 河北学刊，2009（1）

[4]马贵侠. 社区服务管理创新模式与路径选择[J]. 理论月刊，2013（3）

〔本文系2015年湖南省情与决策咨询研究课题项目“构建地方特色社区服务体系的探讨”（项目编号：2015ZZ038）阶段性成果〕

（汪波，1972年生，江苏常州人，南华大学文法学院副教授。研究方向：法学教育、社会管理。李丽，1975年生，湖南新邵人，湖南省检察院。研究方向：公共政策研究。朱江梅，1972年生，湖南浏阳人，长沙市雨花区人民法院。研究方向：民事法律、社会管理）