PPP：婚礼之后日子怎么过

张璐晶

一面是地方政府的热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望。正像流传在PPP业内的一句话：“PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻。”

自2013年末，国务院倡导大力发展PPP模式以来，至今近30个省份启动了PPP试点，推出了2000多个招商项目，项目总投资额近4万亿。其中，轨道交通领域是重点。

据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。

但轨道交通PPP项目也是最难啃的骨头。

一位业内人士告诉《中国经济周刊》，谈完某个轨道交通领域的PPP项目，头发都掉光了。那是国务院批准的一个项目，仅工程前期的可行性研究就花了上千万元，但经过5年多来来回回的谈判，轰轰烈烈地开始，悄无声息地黯淡收场。

如何吸引社会资本“联姻”，如何保障PPP项目“婚后生活幸福”，成为目前许多地方政府都操心的事儿。

轨道交通成PPP热点——

到2020年，投资总需求达5万亿

10月21日到22日，由财政部和亚洲开发银行主办，重庆市财政局承办的“轨道交通领域PPP模式及应用国际论坛”在重庆召开。来自国内外的官员、业内人士、专家就相关问题展开了热烈的讨论。

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平告诉《中国经济周刊》，随着我国城镇化进程的推进，轨道交通领域将是下一阶段PPP模式应用的重点领域。

“据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大，”焦小平说，“这都表明轨道交通是未来发展的主要方向，是实现城市基础设施绿色低碳化的必然选择。”

目前财政部已经发布了两批次、共233个PPP示范项目，其中有19个轨道交通项目，但总投资达到3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。

焦小平表示，PPP在轨道交通领域的应用前景广阔。第一，轨道交通有5万亿元的刚性投资需求;另外，因为在公共领域进行价格机制、财政管理机制等方面的改革，投资人的预期和利益保护的环境越来越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地区已探索出一系列PPP模式可供参考借鉴。

重庆市财政局局长助理石樵说：“PPP项目总体来说是前景可观、道路艰辛，需要不断研讨。”据其介绍，重庆市的PPP推广起步比较早。2014年，重庆集中签约了包括铁路、轻轨、土地整治等13个PPP项目，涉及投资1300亿元。按照规划，重庆市到2020年还需新建轨道交通400公里，总投资将达到2000亿元，未来几年，建设和运营资金保障压力十分巨大，因此提出要通过创新投融资模式吸引社会资本，拉长平衡周期。

石樵告诉《中国经济周刊》记者，政府想在公用基础设施领域搞PPP是一种趋势，但对于地方政府来说，困难比较多。目前和社会资本合作，社会资本需要利润，政府需要贴钱，投资渠道需要扩展。而且重庆地势复杂，轨道交通，有的天上走，有的地下走，造价很高。但涉及民生的项目，政府必须要做;社会资本不进来，政府也要做，社会资本愿意来做，欢迎。

地方政府的新课题——吸引社会资本进入PPP领域

亚洲开发银行高级项目官员肖光睿向《中国经济周刊》记者表示，地方政府对于PPP项目如何运作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以来，亚洲开发银行为中国政府提供了一系列技术援助项目，用以支持PPP模式在中国的推广，已先后为2000多名政府官员提供PPP培训。培训内容从最初的“PPP是什么”已逐渐深入到针对具体行业领域的实际操作阶段。

亚洲开发银行驻中国首席代表哈米德·谢里夫（Hamid Sharif）告诉《中国经济周刊》记者，轨道交通有巨大的融资需求，如果融资设计做不好，融资成本就会明显上升。PPP不仅仅和融资有关，也能让政府部门更加高效。

国内某政策性银行的一位内部人士表示，目前我国是城市轨道交通建设最大的市场，运营里程几乎每五年翻一番。但我国城市轨道交通发展还处于粗放发展阶段，重视发展速度，但不重视运营管理和效益的分析，推动城市轨道交通精细化管理迫在眉睫。“其重要抓手，就是采用PPP，可以说PPP模式推广和应用不仅仅是国家的倡导，更重要的是行业自身发展需要。”

该人士表示，城市轨道交通领域的投资金额巨大，但整体效益差。据测算，国内城市轨道交通地铁轻轨项目平均内部收益率为-2.5%，不仅不赚钱，还要每年往里面投钱。此外，因为专业性非常强，且社会责任重大，关系国计民生，这些特点使得它吸引社会资本或者民营资本尚处于一个非常初级的阶段。

如何调动社会资本进入PPP领域，让其不再观望，成为政策制定者和行业人士共同的目标。

如何保障PPP“婚后生活幸福”

普华永道交通及物流行业全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的风险分担是PPP项目成功的关键，特别是轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品，涉及到很多的风险是社会资本无法去承担的，如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价定价等，所以，政府要在PPP项目当中定位准确并承担相应的风险。

焦小平表示，国务院之所以把PPP这项改革任务交给财政部牵头，是因为PPP本质上是一个财政问题。过去，政府在公共产品领域存在重投入、轻产出，重前期建设、轻后期服务问题。在公共产品领域运用PPP模式，关注点在最终需求端，即老百姓需要什么样的公共服务，这是以结果为导向，相对于过去的以供给端为导向，是一次大的变革。“PPP的本质是政府购买公共服务，通过公开竞争方式选择最有能力的人提供服务。”

焦小平表示，从西方发达国家实践经验看，采用PPP模式的项目，因为科学成本测算和严格的合同约定，一般超预算的概率能控制在30%以内;反之，项目超预算的概率很大，就不可控。比如，有的项目政府初期预算较小，而最后成为一个“添酱油”项目，开始预算1个亿，可最后也许3个亿都完不成。但是如果采用PPP，因为合同有明确约定，社会资本就会严格控制成本，防止超预算。同时，因为未来20～30年社会资本承担运营和维护责任，可有效杜绝豆腐渣工程，避免工程刚建好又马上修改等建用不衔接问题。

北京地铁4号线被认为是PPP项目的一个成功案例。通过竞争引入香港铁路有限公司（下称“港铁”），北京地铁4号线项目不仅解决了融资问题，还促进了北京地铁运营水平的整体提升。

北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，分为A+B两个部分投资。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出资，金额107亿元，占整个项目的70%;B部分包括机电、车辆，由PPP公司出资，金额46亿元。

运营北京地铁4号线的PPP项目公司为北京京港地铁有限公司，首创集团、京投公司和港铁分别占股49%、2%、49%。根据客流及票价补偿机制，北京地铁4号线由PPP公司运营30年，特许期满后，无偿移交。如果同口径比较，采用了PPP模式的北京地铁4号线，比采用传统模式减少了98.8亿元的投资。

兰州市轨道交通有限公司副总经理潘军告诉《中国经济周刊》记者，把PPP比作婚姻的说法在当下颇为流行，项目实施机构和社会资本不能仅热衷于签约“办婚礼”，更应对签约后的一系列工作（婚后生活）做细致思考和充分准备。轨道交通既可以就全过程实施PPP，也可以单独对机电设备和运营搞PPP，这一成功的案例当推北京地铁4号线的A+B模式。但其他城市复制难度较大要慎重考虑，原因是项目在建设和运营中要么没有分开实施的可能，要么社会资本的回报无法保证。所以轨道交通PPP项目落地尚需各方齐心协力，否则政府着急，社会资本观望，合作流产。

PPP项目落地率约为10%～20%

【封面故事】从轨道交通项目看PPP五大难点

虽然国内轨道交通领域推广PPP模式的需求旺盛，但在实际落地过程中还存在着不少的问题。今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三在发改委宏观经济形势与政策新闻发布会上透露，全国各地PPP项目大约10%-20%左右签订了合同。民生证券研究院一份报告称， 全国各地PPP项目，真正签约的仅占总额的1/8。

难点一：政府转变观念，允许社会资本取得合理回报

如何合理分配市场风险，充分挖掘项目盈利空间，以保障社会资本的合理回报，是项目能否成功吸引社会资本的关键。

《中国经济周刊》记者在采访中了解到，某市一个已经规划谈判了5年的PPP项目，进入最终谈判时，市领导问了准备引进的投资人一个问题：你们的投资需要多少回报？投资人回答：按照市场和国内、国际行情以及前期测算，我们需要10%的回报。市领导又问本市地铁公司：你们需要多少回报？该市地铁公司说：我们的投资回报是零。一时间，全场尴尬，项目谈判也难以继续进行。

当地地铁公司之所以敢“投资零回报”，据了解，是因为基于轨道交通自身很难盈利的特征，政府会对国有地铁公司进行补贴。

某城市轨道交通集团内部人士向《中国经济周刊》记者表示，有些地方政府的领导对社会资本为什么要参与PPP项目还不能充分理解。他认为，资本逐利，轨道交通领域的PPP项目投资回报周期长，愿意投资和有能力投资运营的社会资本非常有限;只要社会资本不是追求暴利，就不能总以“为国家做贡献”这样的思路，来要求社会资本做“无偿”甚至“赔本赚吆喝”的买卖。“如果投资人要回报，一些领导就觉得非常刺耳。”

香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉表示，如果政府和社会资本想要推动PPP项目谈判，就不应该研究把一块馅饼怎么切，而应该是如何把饼做大，让社会价值更高。

据上述某城市轨道交通集团内部人士介绍，在他参与的轨道交通领域PPP谈判中，社会资本对于合作时间长达20～30年的项目仍有很多顾虑，最重要一点就是担心政府违约，而政府代表的回应是“政府怎么会违约，顶多是改变合约和终止合约”。这样的解释，显然不能让拿出真金白银的社会资本放心。

亚洲开发银行高级项目官员肖光睿告诉《中国经济周刊》记者，在PPP中，大家往往关注政府的“强”，政府信用成为履约的最大风险。亚行从2013年开始的一系列技术援助，都是在帮助完善政策制度框架的顶层设计，用一层层紧箍咒抑制地方政府的“强”。但另一方面，地方政府其实又很“弱”，在准备和操作PPP项目的能力上有很大欠缺，需要能力建设，也需要装备“武器”。

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，让社会资本放心的一个关键因素，就是要把政府在合同中承诺的支付义务纳入预算，从机制上为社会资本的合理回报提供保障。但按照现行收付实现制编制的政府预算，只能反映财政当年收入了多少钱，花了多少钱，对PPP合同中的未来财政承诺还不能准确地反映出来。比如一个合作周期20年的PPP项目，如果合同约定政府每年付费1000万，政府未来债务总计2亿元，而在当期的政府预算中只能反映1000万元。“因此可能导致地方政府过度融资。目前财政部正在按照中央要求研究编制权责发生制的政府综合资产负债表。这个政策出台后，政府所有的资产负债情况都会完全反映出来。”

难点二：绕不开的土地招拍挂政策

全世界的轨道交通都难以盈利，港铁的成功模式是创造了“轨道加物业”的模式，即香港政府将地铁沿线的土地按正常的土地价格定向卖给地铁公司，地铁开通后，港铁与政府共享由此带来的土地增值，并拿出部分增值持续投入于地铁运营。

易珉表示，“除了是上市公司，有时人们也把港铁称为‘国企’，因为其76.7%的股份属于香港政府。”2014年港铁的总收入达到402亿港元，可以说真正做到了公司持续发展、股东获得合理回报，特区政府盈利，香港市民享受现代化交通的“三赢”。

虽然港铁模式在内地的许多研讨会上被树为先进模式，但是其难以在内地直接复制的一个主要原因，是内地严格的土地出让招拍挂政策，地方政府并不能承诺将地铁周边的土地交给投资人开发，这几乎成了所有轨道交通PPP项目绕不过去的难题。

2014年8月，国务院公布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，支持铁路车站及线路用地综合开发。

遗憾的是，这一政策并不适用于城市轨道交通领域。

东南大学法学院教授叶树理告诉《中国经济周刊》记者，土地是特许项目中最复杂的问题。轨道交通PPP项目用地可否划拨？与社会资本所有制有无关联？港铁模式在内地借鉴的可能性到底有无？未来该如何解决这一重大问题？这恐怕是未来《特许经营法》或《公私合作法》等必须正视的重大立法事项。

深圳市地铁集团有限公司首席规划师刘卡丁告诉《中国经济周刊》记者，PPP模式中设置票价收入和土地价值波动机制的目的，就是既要确保投资人合法利益，又要规避政府有偿出让土地的风险。要充分发挥项目公司的规划优势，最大价值提高土地价值，建立反哺机制。

业内人士表示，对于轨道交通行业来说，单纯的票务收入绝对是入不敷出的，需要把轨道交通开通后土地溢价的增值显现化，才有可能找来长期的合作方。“国家政策何时在轨道交通领域松绑，几乎成为解决所有轨道交通领域PPP难题的一把关键钥匙。”

难点三：避免PPP成为地方政府新的融资平台

有业内人士向《中国经济周刊》记者表示，相当一部分地方政府仅将PPP视为融资平台的一种融资手段，并没有把精力放到转变体制机制，保证社会资本合法权益上。

焦小平告诉《中国经济周刊》记者，运用PPP模式之后，实行的是更为科学、积极的财政政策，即政府要在风险可控的前提下，统筹一切财政资源，通过市场机制吸引社会资本参与公共产品供给，平滑财政支出，有计划地提前把政府应该办的事办了。

同时，焦小平强调，对于目前的PPP融资，财政部今年4月颁发的《PPP项目财政承受能力论证指引》规定了一个限额，即当期各级政府所有PPP项目预算支出总额不超过其本级一般公共预算支出的10%。“对PPP的融资总额必须控制，如果不进行限额封顶管理，PPP就成为第二个变相的不可控的融资平台。”

此外，尽管财政部有关文件规定，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企不允许作为社会资本一方直接参与PPP项目，但业内人士表示，一些项目还是以“曲线”方式参与PPP，以保持地方平台的融资功能。

9月29日，财政部推出了第二批206个PPP项目。据悉，此次申报项目达782个。对比第一批300多个申报项目，地方推进PPP的热情变得更加高涨。而倒在专家组定性评审关的项目中，就有一些变相融资的PPP。

第二批项目交通领域评审组专家、东南大学土木学院副教授袁竞峰告诉《中国经济周刊》记者，在第二批PPP示范项目评审中，发现有项目主要是利用PPP方式融资，对项目的质量、运营绩效、维护绩效等并未考虑，特别是提出5～8年回购期的，此类项目基本就会被认定为变相融资，被剔除出去。另外，融资平台公司存量项目转型为PPP项目，对于项目合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。

难点四： 财政部、发改委两部委管，指导办法多、定位也不同

有人说，PPP项目是一个精细化、高档的游戏，谈判双方都运用了无穷的智慧来争取合作的利益最大化。

一位参与PPP项目谈判的业内人士告诉《中国经济周刊》记者，某次谈判时，自己的法律顾问准备了全套的“武装”，告诉他应该这样谈、这样写。而对方的法律顾问则完全按照反向准备，说己方的写法、谈法完全不对。因为已出台的条文在许多细节上打架，一度让谈判处于崩盘的边缘。最后该人士出了一个主意：把两方的法律顾问请到一个宾馆，让他们一起闭关3个礼拜，什么时候谈拢什么时候出来。结果不到3天，他们就达成了共识，“手拉手”走了出来。

一位业内人士表示，目前我国的PPP工作没有公开透明的立法，而是由两部委用各种办法进行约定，这就给长达几十年的PPP项目带来了很多不确定性。比如，在具体的项目实施过程中，民企甚至央企都害怕政府违约。“按照今年修改实施的《行政诉讼法》和最高法公布的司法解释，‘特许经营合同’将被视作‘行政协议’纳入行政诉讼，而非民事诉讼范围，仲裁也不再适用，若真的发生争议，社会资本的赢面更低了。”

也许对于许多地方政府官员和业内人士以及法律顾问来说，至今依然有一个困惑：PPP工作究竟该由哪个部门主导？

2013年11月，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年以来，财政部下发了指导PPP工作的一系列政策文件，并公布了两批PPP示范项目。而国家发改委是综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资也主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。

由于两部门均有对PPP项目的政策和资金支持，使得地方政府、社会资本有些左右为难。当两部委的文件不一致时，以哪个为准？

一位不愿意具名的专家表示，两部委的不同之处在于：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。一些地方政府因为急于解决债务问题，会包装出一些假PPP项目，财政部为规范这一问题，强调提高PPP项目质量，将假PPP项目拦在门外;发改委是要做好PPP项目，尤其是基础设施和公用事业领域的推广运用，所以要求政府的主动作为和不断地推广宣传;除此之外，两者之间的适用范围、监督管理、具体操作方式等，也有区别。

一位业内人士表示，PPP项目中政府承担的股权投入、运营补贴、政府承诺、配套投入等支出责任，必须通过现代财政体制改革，与财政预算安排挂钩，这样才能将政府的各项支出责任纳入财政规划和预算管理，保障资金来源，提高资金使用效益。此外，无论是PPP项目前期投入的公共资产，还是最终形成的资产均要按照国有资产进行严格管理，防止流失。从这点来说，由财政部牵头推进PPP工作，对国家、对社会投资人来说，是一种比较科学、比较负责任的管理机制。

难点五：长期风险如何考评

焦小平告诉《中国经济周刊》记者，PPP有一个核心的评估叫物有所值评估（VFM），用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。

北京传睿基建信息科技有限公司首席专家、四川大学商学院工程管理教授陈传告诉《中国经济周刊》记者，风险量化是物有所值定量评价中最难啃的骨头，他们要做的就是通过数据手段解决PPP的决策问题，核心之一就是风险量化。

陈传表示，保障城市轨道交通PPP项目落地的技术手段可以凭借两类数据：一类是宏观和行业层面的数据，主要依靠于财政部PPP综合信息平台和各地政府发布的PPP项目数据，但这些数据来源还存在着诸如结构简单、内容粗糙的问题，还需要补充和优化处理;另一类就是传睿基建针对的具体项目层面的数据，依赖于已有的1000多个基础设施项目的数据，结合项目本身的工程特点、投融资结构等的因果关系等，对具体项目进行比对，提升项目绩效，帮助地方政府找到最合适的投资模式、帮助社会资本和金融机构预估项目风险。

2014年，作为财政部PPP中心的专家，陈传参与了财政部《物有所值评价指引》的草拟和后续的修订工作。据其介绍，目前财政部已完成内部征求意见程序，《指引》的颁布只是时间早晚的问题。“PPP操作流程中一定要做物有所值评价，这是整个PPP流程中非常根本性、决定性的工作，因为确定一个项目为什么要按PPP模式来做，而不是按照传统模式来做，主要的决策手段就是物有所值评价，否则所有后续工作都失去了基础。”陈传说。

专访亚洲开发银行驻中国首席代表Hamid Sharif：

【封面故事】发展PPP项目，政府不应过度承诺

《中国经济周刊》：您认为目前中国发展PPP最需要注意的问题是什么？

Hamid Sharif：最重要的国际经验，是认真的规划以及在进入交易时睁大眼睛，了解风险是什么，并且有信心管控住这些风险。

第二条经验是，PPP项目，说到底是政府和私营部门合作，向私营部门让渡向公民使用某项服务收费的特许权利，或者是某种形式的政府采购服务。公众对此的信心非常重要，一定要让公众清楚整个过程。否则，公众会失去信心，私营部门也不愿意继续做下去。

还有一点经验是，政府不能承诺太多。PPP很多时候都是表外融资项目，政府完全受合同约定，未来将支付一定补贴或者偿付某项服务，这些可能都不会立刻体现在预算上，未来的资金流或者收入可能会被过度透支。幸运的是，中国在这方面做得还不错，规定了所有PPP项目都必须通过一项财政评估，通常政府不应承担超过一般公共预算支出的10%，这是非常好的。但是，我们需要一个机制来确保这个规定得以落实，因为有一些国家在过去就遇到过未来承诺无法实现的问题。中国需要确保中央和地方政府有能力实施监管并避免上述问题。

《中国经济周刊》：PPP的一大难题就是难落地，有数据统计1000个项目中，最终落地的可能只有十分之一，您怎么看这样的问题？

Hamid Sharif：地方政府要解决的问题是要找到那些接地气的、有市场价值的项目。比如供水，私营部门可能有更新的技术，也有经验，或许可以和政府进行合作，以更低的价格提供服务。政府是公共财富的使用者，政府寻求的应该是最好的价值、最有效率的解决方案。在服务提供者间存在竞争是件好事，一方面政府不愿给私营部门支付太多，但另一方面，政府也需要给他们足够的吸引条件，政府必须明白：私营部门进来，需要给他们合理的利润。至于何为合理，这取决于具体情况。如果私营部门可以把投资放到其他领域并可以赚更多钱的话，他们为何要投资PPP项目？所以要把握好两边的平衡。

《中国经济周刊》：如何避免PPP成为地方政府新的融资平台？国际上有这样的问题吗？

Hamid Sharif：正因为这是表外融资项目，不反映在政府负债表上，所以政府有过度透支未来收入的风险。如果只把PPP当成解决其融资问题的手段的话，是非常危险的。别的国家也有这样的情况，比如葡萄牙就经常被列举为反面教材。中国已经意识到了这个问题，并出台了相应的规定，现在重要的是落实这些规定。

专访财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平：

【封面故事】中国将很快成为全球最大的区域PPP市场

2014年11月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心成立，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。近日，《中国经济周刊》专访财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平，详解PPP实施过程中的具体问题。

中国是全球最具活力和增长潜力的PPP市场

《中国经济周刊》：有人说2014年以后PPP的发展呈现了井喷的趋势，您如何看待目前我国的PPP发展？

焦小平：PPP在中国不是一个新概念。早在上世纪90年代，中国就已经引进了PPP，但是在2014年以前，政府主要把PPP作为一种融资手段，没有更多关注如何引进市场竞争机制和社会资本的创新、专业能力，来改善政府公共产品和公共服务供给和管理效率问题。

2013年习近平成为党的新一任总书记以来，我国开启了新一轮改革，目标是推动中国成为一个现代化国家，要加快国家治理体系和治理能力的现代化。按照党中央国务院改革总体部署，由财政部牵头负责在公共产品服务领域推广PPP模式，通过公开竞争选择社会资本提供公共服务，打破垄断，释放活力，提高效率。

我们PPP事业处于全面规范、蓬勃发展阶段。PPP已成为各级政府稳增长、促改革、惠民生、控风险的重要抓手。中国目前是全球最具活力和增长潜力的PPP市场，在不久将来会成为全球最大的区域PPP市场。

PPP不是政府的免费午餐

《中国经济周刊》：PPP融资模式与过去的传统融资模式有什么不同？您如何看待有些地方政府将PPP作为新一轮的融资平台？

焦小平：地方已有的融资平台要进行转型，要把项目商业信用和政府信用严格隔离，商业信用项目不能再用政府信用背书。地方发展资金需求除预算安排的债券之外，PPP是另一个有效的渠道。在地方政府负债高企，财政收入增长乏力的情况下，地方要保持可持续发展，消化掉前一阶段粗放发展的后遗症，就必须化解存量债务、平滑财政支出，寻求新的融资渠道。

PPP模式与传统融资模式的相同点是都有债务融资功能，但本质不同，传统融资核心是解决政府资金短缺问题。而PPP的核心是降低市场准入，打破垄断，引进竞争，通过体制机制转换，增加、优化政府公共产品服务的供给和管理效率，融资仅仅是其中一项功能。长期整体系统优化是PPP改革的目标。

《中国经济周刊》：政府在PPP中应该扮演什么样的角色？

焦小平：在财政改革层面，要把政府在PPP合同的政府承诺与政府预算编制衔接起来，明确社会资本合理回报机制，打消社会资本对政府因换届或换人而履约受影响的顾虑。目前，财政部正在制定将PPP项目中的政府承诺纳入预算管理的办法，把政府承诺纳入财政中期规划和三年滚动预算;另外财政部正在研究编制权责发生制的政府综合资产负债表，政府所有的资产和债务纳入统一核算体系，这样政府在合同中的承诺的债务就会直接地反映出来。

《中国经济周刊》：财政部如何推动PPP的投融资体制改革？

焦小平：在PPP项目管理中，政府支付方式由事前政府安排资金搞建设，转换为事后按社会资本提供的服务数量和质量付费，看似只是一个付费时间和方式的简单变化，实际上是一种政府投融资模式转变：一是政府关注重点从供给端为主转向以老百姓最终需求为主，二是政府资金效率要以结果和绩效为导向，三是项目融资要以社会资本为主。

要实现这些目标一定要变革。不搞行政体制改革，社会资本进不来;不搞价格改革、财政体制改革，社会资本投资回报在机制上没有保障;政府投融资体制不改，市场能参与的政府依然自己投，那么挤出效应就产生了，另外，市场收益好的项目不拿出搞PPP，政府本级财政可承受能力又有限，项目落地难就不可避免，PPP不是政府免费午餐。这三项改革就像皮影戏后面的三条线，你看皮影在前面动，实际是这三条线在动;后面的线不动，前面的皮影也就死了。

财政部正牵头PPP立法的相关准备工作

《中国经济周刊》：财政部如何对各地的PPP进行管理？PPP立法工作推进如何？

焦小平：目前财政部已经建立了PPP综合信息平台，这个综合信息平台从中央到省一直到县，所有PPP的项目都通过网络上传到综合信息平台，这个平台有三项功能：第一是统计功能，第二是网上监管功能，第三是信息发布分享功能。当然，我们传统的线下服务依然不放松。

PPP立法工作很重要，我们的一切改革都要依法而行。财政部目前正在牵头PPP立法的相关准备工作。

《中国经济周刊》：今年9月，财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立总规模为1800亿元的中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，这个基金想解决PPP融资的什么问题？

焦小平：PPP融资支持基金是一种市场化专项基金，它面向全国所有的PPP项目，为PPP项目融资增加了一种新的选择，进一步促进PPP项目融资的便利性和可得性。