城乡基本公共服务均等化的开发性金融支持

本刊课题组

推进城乡基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的必由之路，也是党的十八大和十八届三中全会作出的重要战略部署。尽管政府是推动基本公共服务均等化的主体，但在当前我国地方财政能力普遍较弱的情况下，强大的金融支持是推进这项工作的保证。近年来，国家开发银行（下文简称“国开行”）坚持开发性金融机构的定位，注重发挥服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，不断完善开发性金融运作模式，加大对城乡基本公共服务均等化的支持力度。本文从四个方面考察开发性金融如何支持公共服务领域发展，以期在总结经验的基础上，进一步促进开发性金融支持城乡基本公共服务均等化。

一、助推新型城镇化建设，促进基本公共服务均等化

我国已处于城镇化深入发展的关键时期。推进城镇化的过程，也是建设公共设施、提供公共产品，实现就业、教育、医疗、养老等基本公共服务均等化的过程。但是，城镇化需要的城市公共服务和基础设施建设资金投入大，建设周期长，风险集中，社会资金很难或不愿投入公共基础设施建设。当前，我国地方政府债务规模增长过快，融资成本较高，部分地方债务负担较重，城镇化面临巨大资金缺口。国开行积极发挥开发性金融的优势，通过建立多元化的融资机制，有效缓解了城镇化中的融资难问题，促进了各地的城镇化和城乡基本公共服务均等化。

一是加强银政合作，聚焦各地政府城镇化中的热点难点问题。国开行在服务城镇化建设中，注重发挥政府的组织协调规划优势和开发性金融的长期大额融资优势，促进形成政府与金融良性互动、共同推动城市建设的良好局面。它们鼓励各分行开展与地方政府的开发性金融合作，发挥政府信用的优势，共同构造市场化的信用平台和融资平台，推进城市基础设施建设和市场建设。自2013年3月起，国开行频繁与国内各省市签订合作协议，为各地大规模基建项目提供贷款，支持各地新型城镇化建设。2014年，国开行发放新型城镇化贷款1.11万亿元，占全行当年发放人民币贷款的60%。

二是规划先行，推动城镇化健康持续发展。在助推各地城镇化中，国开行各地分行积极协助地方政府做好科学规划，促进大中小城市协调发展，促进城镇化和产业发展相结合;注重生态建设和环境保护，使城市发展与资源环境的承载能力相协调。例如，国开行陕西分行先后编制了关中—天水经济区、陕甘宁革命老区融资规划，与陕西省建设厅联合编制了107个重点镇的发展规划，编制了各市的“十二五”发展系统性融资规划和覆盖乡镇的村镇规划。该分行还向省内一些典型村镇派驻业务骨干，推动重点镇规划的编制，为城镇化发展提供规划服务支持。

三是创新模式，支持民生领域加快发展。国开行从建设体制机制入手，打通融资瓶颈，把政府、市场、企业、金融及社会各方的力量结合起来，调动各方积极性，引导更多社会资金投入到民生领域和社会建设上来。例如，国开行青岛分行在推进城镇化的过程中，主动承担社会责任，通过市场、信用和制度建设，积极探索“以批发方法解决零售问题”的模式。以农村基础设施和农业产业化为重点，累计支持新农村及县域项目82个，贷款余额115.09亿元;通过“抱团增信”和“胶州模式”等创新模式，累计发放中小企业专项贷款38.12亿元，支持企业近300户;为云南路改造等保障性住房项目提供资金45.84亿元，赢得了“百姓开心的银行”的赞誉。

四是融资引领，引导多方资本参与城镇化建设。国开行主动担当起政府与市场的“桥梁”作用，引导社会资金共同参与城镇化建设。发挥开发性金融综合经营优势，创新金融产品，通过联合贷款、银团、信托、城市开发基金、债券承销、资产证券化、融资租赁等方式，拓宽城镇化建设的筹资渠道。充分发挥综合金融优势，以银团贷款、城市开发基金、债券发行、融资租赁、资产证券化等方式拓宽城镇化融资渠道。推动构建市场化主体，建立借用管还机制，强化投贷结合、债贷组合，通过PPP、BT、BOT、TOT等模式引入社会资本参与城镇化建设。

二、扶持贫困地区发展，为基本公共服务均等化夯实基础

地区之间经济发展水平的差异，是导致基本公共服务不均衡的最重要原因。要使地区间、城乡间和个体间享有大致均等的基本公共服务，最根本的是实现贫困地区经济快速发展。开发性金融是我国扶贫开发的一支重要金融力量。多年来，国开行把推进扶贫开发与促进基本公共服务均等化紧密结合，将扶贫工作作为开发性金融工作的重中之重，以开发性扶贫促公共服务均等化取得明显成效。截至2014年底，国开行累计向全国832个连片特困地区县或国家级贫困县发放扶贫贷款1.21万亿，贷款余额7082亿元，重点支持了贫困地区交通能源、电力、危旧房改造、安全饮水、小额信贷等民生改善和农村教育、医疗等社会事业发展，有力推动了公共服务均等化。

一是加强银政合作，探索扶贫新机制。政府是扶贫开发事业的统筹者，国开行与各级政府紧密联系，积极探索合作的方式方法。新一轮扶贫开发纲要颁布实施以来，国开行率先与国务院扶贫办签署《开发性金融扶贫合作协议》，共同研究金融扶贫新模式;先后与贵州、四川等省签订扶贫攻坚合作备忘录，从基础设施、特色产业、教育、医疗等方面全面支持扶贫开发工作。国开行还与国家民委密切合作，以武陵山连片特困地区为试点，从编制系统性融资规划入手，制定支持武陵山片区扶贫攻坚的指导意见和实施方案，探索民族地区扶贫开发的新思路和新模式，全面加大融资支持力度。

二是完善制度建设，不断拓宽融资渠道。国开行先后出台了《关于贯彻中央扶贫开发工作会议精神支持扶贫开发事业大发展的实施意见》等一系列制度文件，组织编写了《开发银行扶贫开发工作手册》，实现全行扶贫开发工作的制度化、标准化和规范化。在每年年初都单列扶贫开发贷款规模，将支持贫困地区重点领域和重点项目建设作为全行有限支持重点，保持扶贫开发贷款逐年稳步递增。国开行充分发挥开发性金融导向作用，创新金融产品，与小额贷款公司、保险公司等各类机构大力合作，引导社会资金不断加大投入，凝聚起共促扶贫开发的巨大合力。在全国范围内发放农村危旧房改造贷款1470亿元，超过200万户贫困群众居住条件得到改善。

三是创新产业扶贫模式，丰富精准扶贫支持手段。国开行秉持精准扶贫的理念，探索形成了“贵州扶贫小额农贷”、“甘肃双联扶贫贷款”等精准扶贫新模式，并且按照“一县一策、一户一式”的思路设计金融产品和服务方式，不断增强贫困地区、贫困农户的自我发展能力。国开行与一批龙头企业合作，构造“龙头企业+合作机构+农户”的合作体系，即龙头企业通过建立农民合作社、订单订收等方式组织农户生产，建设优质原材料基地，由国开行对龙头企业提供贷款支持，以解决单一农户承贷能力、营销能力、抗风险能力不足的问题。云南分行通过“统贷平台+农业龙头企业（或农民专业合作社）+农户”的模式，多渠道支持云南当地农业产业化龙头企业发展。该模式把原来分散的农民个体信用整合成信用联合体，解决农民因抵押不足、信用单一、贷后监管难而导致的“贷款难”问题。在国开行云南分行的大力支持下，德宏后谷咖啡有限公司、德宏遮放贡米集团有限公司等一批民营企业茁壮成长，带动了一大批基层农民脱贫致富。

四是强化融智服务，提升扶贫工作精准性和科学性。国开行不断加大教育扶贫力度，以“扶智”的方式帮助贫困地区干部群众提升脱贫工作本领。举办“扶贫开发地方干部培训班”，累计为73个贫困县的155名干部进行培训;2014年新增受理国家级贫困县助学贷款45亿元，支持贫困学生77万人;同时，在广西、安徽等省实施扶贫奖学金项目，累计提供扶贫奖学金870万元，资助品学兼优的贫困学生7774名。与西部人才开发基金会和北京师范大学合作开展“彩烛工程”，累计为来自四川、贵州、重庆等地的465名贫困乡村小学校长开展综合素质培训，促进西部地区基础教育发展。

三、创新助学贷款，促进贫困学生享受教育公平

为了解决寒门学子上大学难问题，我国从1999年开始试点助学贷款制度。但由于违约率高等原因，商业银行纷纷退出，助学贷款制度一度陷入困境。在这种困难局面下，国开行挺身而出，率先打破困局，从根本上改变了助学贷款的困难局面。

2005年初，河南助学贷款招标工作流标，国开行河南分行主动请缨，把融资优势和政府组织协调优势相结合，采用“批发方式”开展零售业务，当年即发放助学贷款近2亿元，超过各家金融机构历年在河南省发放助学贷款的总和。10年来，国开行一直是河南省内唯一开展助学贷款的金融机构，助学贷款已覆盖河南省118所高校、152个县区，在河南累计发放助学贷款48.3亿元，受助学生达102万人次。

从2007年开始，国开行在财政部、教育部等部门支持下创新推出生源地贷款。当年8月，财政部、教育部、国开行在湖北、黑龙江、江苏、陕西、甘肃、重庆等6省市联合开展生源地贷款业务的试点。并在第二年推广到全国绝大部分省市。这种贷款是向符合条件的家庭经济困难的普通高校新生和在校生发放的，学生和家长（或其他法定监护人）向学生入学户籍所在县（市区）的学生资助管理中心或金融机构申请办理，不需要担保和抵押，学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任。生源地贷款破解了原来的国家助学贷款模式的不少问题，深受高校和学生们欢迎。自开办助学贷款业务以来，国开行经过不断探索、完善，开创出独具开发性金融特色的助学贷款业务模式。目前，国开行助学贷款快速推向全国，已经覆盖26个省（市、自治区）、1960个县（区）、2782所高校，县区覆盖率68%，高校覆盖率98%。截至2014年底，国开行累计发放助学贷款692亿元，累计支持学生达到1239万人次，满足了全国90%的助学贷款需求。

近年来高校毕业生的就业形势不容乐观，也对学生毕业后的还款能力造成影响。为更好地帮助贷款的大学生增强自身造血功能，国开行积极发挥自身优势，按照金融社会化的理念，为寒门学子创造就业平台，为助学贷款毕业生提供全方位的金融服务。例如，2013年4月，国开行河南分行联合河南省教育厅、人社厅举办困难学生专场招聘会，有361家企业受邀参加此次招聘会，提供工作岗位约1.2万个，3万余名困难学生投递简历，有力地促进了困难学生特别是助学贷款学生的就业。

四、全力支持棚户区改造，改善民生

棚户区改造是党中央、国务院作出的重大决策部署，是一项惠及千家万户、造福子孙后代的民生工程，也是推进基本公共服务均等化的重要举措。国开行多年来加强与各级政府的合作，全力持续支持棚户区改造工程。从2005年支持辽宁棚改开始，国开行就一直探索支持保障性住房建设的模式和路径。经过多年探索，已基本形成了政府主导、政策保障和市场运作相结合的棚改模式。2011年以来，国开行连续三年保障性安居工程贷款余额新增超千亿元，同业占比60%以上。截至2015年5月8日，国开行累计发放棚改贷款10033亿元，贷款余额8087亿元，支持了全国31个省（区、市）的棚户区改造。仅前4个多月新增棚改贷款1992亿元，涉及总建筑面积约11.2亿平方米，惠及居民近1137万户，成为全国支持棚户区改造的主力银行。

一是结合项目特点和地区实际，为棚户区量身定制融资方案。国开行不断推动地方政府结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围，重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造，优先改造连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的棚户区。针对吉林省白城市棚改存在拆迁难、拆迁贵、矛盾多、回迁难等问题，国开行积极配合白城市政府创新研究异地集中安置的“先建后拆”模式，协助白城市政府完成了安置地块的调整工作。在包头市北梁棚户区改造项目中，针对改造中“拆迁难、拆迁慢”问题，国开行首创“购买、建设相结合，优先支持购买安置房，快速启动棚改工作”的融资支持模式，一举破解了困扰北梁棚户区改造多年的难题。

二是加强金融创新，发挥综合金融优势。在棚户区改造过程中，国开行创造性地发挥“投贷债租证”综合金融优势和资金引领作用，从棚改项目的规划、宣介、开发、评审等前端环节切入，科学设计综合金融服务方案，积极推动发行企业债、项目收益债，扩大“债贷组合”范围，探索棚改资产证券化等，拓宽棚改项目筹资渠道。截至2014年底，国开行已发行“债贷组合”债券9只、募集资金共计133亿元。此外，国开行研究创新棚改投融资机制，探索开展PPP、政府购买服务、资产证券化、项目收益债等投融资模式;通过“债贷组合”债券、棚改中票、私募债券，创新差异利率银团贷款模式，引入保险资金等方式，加大引导社会资金投入。

三是始终以居民利益为根本出发点和落脚点，并通过制度建设加以保障。国开行通过“输入—输出”机制设计，确保房屋质量。在输入端，明确要求安置房为“五证齐全”的保障性住房，且价格不高于经济适用房价格区间上限。在输出端，对政府、借款人、开发商三方权利义务严格约定，确保借款人所收购房屋用于安置棚户区居民，切实保障棚改居民利益。在安置区提供配套服务的同时，对生产加工区等产业类区域进行前期规划布局，积极引入企业，确保居民搬得出，不回流。对于腾空的土地，政府将统一整理为熟地后用于工业园区建设，强化产业对就业的支撑，推动产城融合发展。

五、国开行支持公共服务均等化的启示

一是国开行在改革创新中，要始终坚持国有独资银行的性质。国开行作为一家国有独资银行的政策性银行，对于促进基本公共服务均等化发挥了重要作用。在调研中我们发现，一些国有银行进行市场化改革后，尽管提高了金融的效率，但往往因过分追求经济利益，对棚户区改造、助学贷款这些经济效益低的项目并没有积极性，使得这些民生项目陷入困境。正是由于国开行挺身而出，发挥开发性金融的优势和作用，最终破解了资金难题。因此，中国作为社会主义国家，必须有自己的国有独资银行。国开行作为国家政策性银行，在今后的改革创新中要始终坚持国有独资银行的性质，否则就失去了它存在的意义。

二是推进公共服务均等化要高度重视银政合作。开发性金融作为政策性金融，与地方政府的工作有着密切的关系。各地经济社会发展的热点和难点问题，都是国开行工作的重点。国开行要发挥开发性金融的先锋作用，打通融资渠道，支持地方政府实现发展目标，促进形成政府与金融的良性互动。

三是必须紧扣国家重点战略，对基本公共服务进行开发性金融支持。国开行对基本公共服务的金融支持，必须结合国家重大发展战略进行。无论是城镇化、扶贫开发还是助学贷款、棚户区改造，国开行都是围绕着国家战略进行的。当前，国家正在大力实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设等三大重大战略。今后几年，国开行可结合这三大战略，推进对基本公共服务均等化的支持。

四是必须不断创新金融服务模式，提高开发性金融支持基本公共服务均等化的能力。从我们调研的情况可以看到，凡是基本公共服务均等化搞得好的项目，都根据实际情况进行了金融服务模式的创新。随着经济和金融开放程度不断提高，金融需求更趋多元化、多样化，金融业面临的竞争也更加激烈，防范风险的要求更高，迫切需要加快金融创新。即使已经比较成熟的一些公共服务项目，也需要通过创新，提高服务水平。

五是必须充分发挥金融导向作用，吸引各方资金投入基本公共服务项目。在推进基本公共服务项目中，国开行不能单打独斗，而是要充分发挥金融导向作用和财政资金杠杆作用，创新金融产品，引导社会资金不断加大对基本公共服务项目的投入。要把开发性金融与社会资本相结合，促进社会资本有利可图。要坚持市场化运作，在开发性金融资金带动下，推动政府搭建专业高效和规范的投融资平台和运营平台，争取市场化融资支持，吸纳和带动各类社会资本投入保障性住房建设和运营，有效提高基本公共服务的效率和水平。

（课题组成员：李菱、吴强、朱继东、朱安东、狄英娜;执笔人：吴强）

责任编辑：狄英娜 李民圣