大国夹缝中的蒙古国中立计划

储殷+柴平一

2015年10月20日，蒙古国外长普日布苏伦在记者会上表示，蒙古国成为“永久中立国”，对蒙古国的外交政策，包括与中俄两个邻国的外交政策，不会产生影响。这是继蒙古国总统额勒贝格道尔吉9月公开表示蒙古将逐步成为“永久中立国”后，蒙古国再次就这一问题向外界释放信息。

在国际法层面，“永久中立国”指的是“独立和完整完全由条约担保、承诺不参加军事同盟（除抵抗攻击外）、而且也不承担可以间接使它卷入战争的义务”的国家。换言之，永久中立国在军事上奉行绝对的孤立政策，不参与任何可能导致战争的条约或组织。除了军事上的中立外，永久中立国仍然可以在诸多领域参与国际事务并起到积极影响。

目前，除了众所周知的瑞士，奥地利、哥斯达黎加、土库曼斯坦等国也先后宣布成为永久中立国，并获得了国际社会的普遍承认。此次蒙古国宣布谋求永久中立国地位，看似突然，实际上是蒙古国自冷战之后对外政策持续转型的必然结果。

“一边倒”“等距离”“多支点”

蒙古国自独立以来，受苏联的影响极为深厚，曾被称为“苏联的第16个加盟共和国”。冷战时期，蒙古国对苏联采取了“一边倒”的追随政策，在政治、经济、军事安全等方面全面倒向并依附。

1962年蒙古国加入了经济互助委员会（苏联组织建立的一个由社会主义国家组成的政治经济合作组织）后，蒙古国内经济计划基本上交由苏联最终确定，在经互会“国际分工”的环境下，蒙古国的对外联系也基本上仅限于经互会成员国家。特别是自上世纪60年代中苏关系恶化后，蒙古国跟随苏联采取对华敌视政策，并允许苏联在中蒙边境驻军。苏联军队直到上世纪80年代末才随着中苏关系正常化而撤离蒙古。

蒙古国在冷战时期对苏联的“一边倒”，带来的直接后果就是蒙古国在内政外交上基本上丧失了自主权，成为了苏联在东北亚的“卫星国”。以对外贸易为例，1988年蒙古对外贸易中，同经互会国家的贸易占94.3%，对苏联贸易更是占到了81.8%。这种高度依附苏联的发展模式给蒙古国埋下了较为深重的隐患。产业结构严重失衡、高度依赖外部援助、缺乏自主性和独立性的对外战略。

随着苏联的解体，蒙古国的政治经济发生了巨大变化，进入转型期的蒙古国对于冷战时期的内政外交政策进行了全面的反思。蒙古国的政治精英鉴于苏联时期内政严重为外国所干涉的历史教训，对于“一边倒”和“结盟”的提法相当敏感。随着对国家具体地缘环境的认识与对独立自主的追求，蒙古国“爱好和平、开放、独立、多支点”的新外交政策逐渐得到确定。

蒙古国无论是执政党还是反对派，在对外政策上的基本立场是相近的，即完全抛弃过去单方面依靠苏联的对外政策，“避免站队”“严守等距”“引入外力”发展全面均衡的对外关系。在这样的社会共识之下，《蒙古国对外政策构想》和《蒙古国安全战略构想》于1994年出台。这两份文件集中反映了蒙古国精英阶层对于全面倒向苏联政策的深刻反思，同时也标志着蒙古国对外政策调整与转型的开始。

这种转型的具体表现就是蒙古国冷战后的“多支点外交”的基本国家战略。所谓“多支点外交”，指的是蒙古国在保持“同俄罗斯与中华人民共和国保持友好关系”这一对外政策主要目标的同时，在保持自身独立和发展的前提下，发展与更多国家和地区的关系。

“多支点外交”战略跳出了传统的在中国和俄罗斯“选边站”的思维惯性，转而试图构建新的对外政策框架。它意味着蒙古国对于中国和俄罗斯不再采取“一边倒”，而是开展“等距离外交”：在中俄间坚持中立的外交政策，不与其中任何一方结盟，亦不与任何一方对抗。

“等距离外交”下，蒙古国同中俄两国几乎同步地开展了一系列合作。1993年，蒙古国与俄罗斯签署了《友好合作条约》后，第二年中蒙之间就签订了类似内容的条约。2000 年，普京访问蒙古国，蒙俄宣布建立睦邻友好合作关系。2003 年，胡锦涛访问蒙古国，宣布了两国建立睦邻互信伙伴关系。2009 年8 月，蒙古与俄罗斯建立战略伙伴关系，2011 年中蒙也建立了战略伙伴关系。

此外，蒙古国同其他大国和地区积极开展合作，探询所谓“第三邻国外交”的道路。在这一政策的指导下，蒙古国积极同美国、日本、印度、韩国等全球性和区域性大国发展双边关系，并同欧盟、东盟、欧安会等区域组织保持了密切的往来。除了中俄两国之外，蒙古国在外交上并未明确提出何者是自己的“第三邻国”。相反，蒙古国一直在为寻求保障本国国家安全且具有影响的第三支力量而努力。除了中俄两大邻国，与蒙古国发展对外关系的各个国家和国际组织都可以被视作蒙古的“第三邻国”。

在蒙古国首都乌兰巴托的成吉思汗广场上玩耍的小孩。

受制于中俄美等大国的态度

从地缘政治的角度看，作为一个内陆国，蒙古国只有中国和俄罗斯两个邻国。与中俄两国相比，蒙古国无论是在领土面积、自然禀赋还是经济军事实力上都处于绝对的弱势地位。

随着中蒙关系的迅速升温，以及美、日、欧等力量在蒙古国的逐渐进入，蒙古国不仅必须对其战略定位向传统的保护者——俄罗斯有所交代，而且也要尽量打消中国方面对美、日在蒙影响力迅速增加而产生的担心。在这种情况下，永久中立堪称为一种最合理的选择，它既可以继续保持同各方的合理距离，避免过于接近某个伙伴国家而影响对外关系的平衡，又能够避免卷入大国在区域内的安全博弈，且同时获得与各个大国发展经济关系、提振国内经济的合作机会。

蒙古国选择永久中立的直接原因还在于其近段时间所面临的严峻的经济形势。在2015年1月至9月。蒙古国财政收入同比降幅高达6.2%，财政赤字达到去年同期的5.4倍，进出口总额同比下降超过20%。蒙古国急需国外大量的投资资金和基础设施建设援助，而将自己定义为永久中立国，既可以最大限度地吸引多元化的外资，也可以在一定程度上打消中俄两国可能的战略疑虑。

在2014年，蒙古国提出了“草原之路”计划，旨在通过修建连接中俄的997公里高速公路、1100公里电气线路、扩展跨蒙古铁路、天然气管道和石油管道等五个项目为本国带来更多投资并带动产业升级。

当然，蒙古国永久中立国地位的取得也并非一件简单的事情。目前它就面临两个最主要的问题：其一是法律障碍问题。蒙古国要想落实永久中立国的地位，就必须在国内层面上完成一系列的立法工作，目前这一立法工作已经启动。蒙古国国内已经有专家向国家大呼拉尔提出了《蒙古国永久中立法》的草案。在这份法案通过的同时，蒙古国现有的《蒙古国外交政策指导思想》和《蒙古国国家安全指导思想》也需进行相应的修改，以适应作为永久中立国“不得参与其他国家的战争，允许以自卫为目的拥有军备，但不得主动发动战争，不能签署战争同盟条约，同时也不能参与对别国的经济制裁”等一系列永久中立义务。

但是，宣布永久中立是蒙古国的国家权利，保证永久中立却并非蒙古国单方就能完成的。在完成了国内立法之后，蒙古国还需要获得足够多的国家来承认并保证该国的永久中立国地位。瑞士的永久中立国地位是基于历史、由多国承认并集体担保而获得的;土库曼斯坦的永久中立国地位则是联合国大会1995年通过确认的。蒙古国经济、军事实力有限，仅靠自身力量难以保证中立地位，在中立问题上，中俄美等大国的态度变得十分关键。

其二是军事合作问题。中立国和永久中立国的概念起源于18世纪，中立义务在秘密外交时代可以一定程度上保证中立国免于卷入军事联盟的对抗。但是在现在的国际环境下，“永久中立国”的好处相对有限，尤其是会对蒙古国目前参与的军事合作构成直接影响。

蒙古国目前与俄、中、美都存在军事合作。一方面，蒙俄签署了一系列军事合作文件，并多次举行包括联合军演在内的军事交流。另一方面，美蒙、中蒙的军事合作也在不断升级。2003年起，蒙古国同美国定期举办“可汗探索”联合军演，2006年开始这一军演拓展为多国联合军演，由美国太平洋舰队司令部和联合国支持维和基金联合主办。到2015年，中国首次派兵参与“可汗探索”联合军演，中蒙两国的军事交流达到了新水平。成为永久中立国之后，这些军事合作都将面临一定的变数，部分蒙古国精英认为，这将损害蒙古国的国防能力。

值得指出的是，与土库曼斯坦等永久中立国不同，蒙古国的永久中立不是无可奈何的自我切割，而是带有更多积极进取的意味，它是试图用宣示中立的方式来超越自己的地缘困境，从而实现对全球社会进一步的开放。