“营改增”对地方政府财政收入的影响

任爱华　李阅历　王宁

【摘 要】 作为结构性减税的重要举措，“营改增”在减轻企业税负的同时也带来了地方财政收入的减少。文章以河北省为例，分析了过渡时期以及全部扩围后“营改增”给地方财政收入带来的影响，认为必须从制度上彻底改革才能减少对地方政府财政收入所造成的不稳定影响，进而推进“营改增”这一结构性减税举措的顺利进行。

【关键词】 营改增； 河北省； 财政收入

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）21-0115-04

“财政新常态”是指财政收入增长速度由高速转向中低速，而财政支出呈现刚性增长的特性，这种情况下对政府管理要求更加规范科学。“营改增”是财税体制改革的重要举措，是增值税改革的最后也是最关键一步。“营改增”从上海、北京等地率先试点并在全国范围内逐步扩围已有两年，顺应了我国经济发展趋势，符合我国加快服务业发展的国情，对经济和社会效益的影响逐渐显现出来。但营业税的隐退，意味着地方政府将失去当前最大、占比最高的主体税种。那么，地方财力缺口通过何种途径进行弥补，如何寻求、培育稳定的地方财力，应当成为当下未雨绸缪之事。本文以河北省为例，具体分析过渡时期以及在全面扩围后，在不同分成比例下对河北省政府享有的增值税收入进行了科学的测算。通过测算分析了“营改增”对河北省财政收入的具体影响；并根据“营改增”这一项结构性减税政策给地方财政带来的影响，提出了相关政策建议，以期推进税制改革的顺利进行并能保证地方财政收入持续、稳定、健康发展。

一、“营改增”的背景

（一）重复征税问题日益凸显

增值税是中央与地方的共享税，主要是对销售货物或者提供加工修理修配劳务征收的一种税，而营业税是对销售不动产、无形资产、加工修理修配之外的劳务征收的一种税。二者在征税对象上互不兼容，而且相互补充，在理想状态下二者可以涵盖我国所有货物和劳务；1994年开始实行分税制，这对于当时社会来说是比较健全的税收制度。但是，随着经济高速发展，社会分工越来越细化和专业化，增值税和营业税征税范围界限越来越模糊，重复征税情况日益凸显。很多企业为了寻求自身的发展和适应各行业的激烈竞争，混合销售和兼营销售行为普遍产生。这无形中提高了对征管的要求，加大了税务稽查的难度，同时也导致了重复征税的产生。

以餐饮行业为例，其主要是对于营业额缴纳营业税。但是对于其中米饭、烟酒以及饮料等，本来在其批发和零售环节已经缴纳增值税，当其随着餐饮行业再次卖出时，就构成了其营业额，要全额缴纳营业税，这就导致了重复征税的情况。再分析纳入“营改增”范围的交通运输业，在多级的货物运输中，均缴纳营业税。为了保证盈利不亏本，上一级在运输给下一级的时候，通常会将其缴纳的营业税也包含在运输费用当中，这样就像“滚雪球”一样，重复征的税便越来越多。

基于这层考虑，重复征税导致纳税人承担额外的税费，最终税费会转移到购买者身上。这种恶性的循环不利于社会经济的发展和市场的良好运行。所以“营改增”这一税制改革势在必行。

（二）国际大趋势

在1969年，只有7个国家征收增值税，现已被170多个国家采用。从目前大部分国家来看，都是对商品和服务同时征收增值税，不存在另外征收营业税的情况。例如法国对境内所有提供有偿产品和服务的经营活动征收增值税；在日本也是对所有货物和劳务征收消费税，而这里的消费税就等同于我国的增值税，只是叫法不同而已。1992年1月1日俄罗斯引进增值税替代繁琐的周转税和销售税，俄罗斯的增值税是对商品的生产、劳务创造的新价值，在销售商品或提供劳务时征收的一种税，是对劳务和商品统一征税。世界上还有德国、芬兰、意大利、希腊、乌克兰、阿根廷等国只开征增值税，其增值税税收收入几乎超过总税收的30%，是国家主要的税收来源。由于增值税避免了重复征税的问题，被国际上认为是税收制度中重要的税种。

（三）税制改革必然趋势

1994年实行分税制，主要目的是为了缓和当时的地方财政包干制，合理划分中央与地方财权和事权，保证中央的财政收入，以实现宏观经济调控。这保证了中国经济保持快速、健康、长久发展，是完善分税制进程的必经阶段也是过渡时期。分税制实施二十年来，取得了预期效果，但是由于社会分工越来越细化和专业化，重复征税问题日益凸显，极大地制约了产业结构升级和服务业的发展。而产业结构随着经济社会的发展已经发生了很大的改变，第三产业尤其是服务行业日益凸显其主导地位。通过“营改增”将进一步促进服务业的发展，有利于产业结构的调整，有利于减少地方财政随着工业经济的波动，有利于促进地方财政收入的稳定。营业税改征增值税，是对商品和劳务统一征收增值税，这是税制改革的必然趋势，这是从细致全面到单化统一的过程，也是国际上完善税制改革的必经过程。

二、“营改增”对河北省财政收入的影响

（一）“营改增”前各税种占比分析

本文选取了2007—2012年河北省地方营业税、增值税、企业所得税和个人所得税这几个主体税种近几年的税收收入，并根据地方财政总预算收入来计算分析出各税种所占地方财政总预算收入的百分比，具体数据见表1。

从表1中数据可以看出河北省地方营业税收入由2007年的178.35亿元涨到2012年的533.45亿元，平均涨幅高达25%，而且占地方财政预算收入比重均高于22%，近三年甚至达到了27%以上。而增值税、企业所得税、个人所得税虽然逐年有增长，但是占地方财政预算比重却出现波动且逐年下降的趋势。营业税收入早已超出增值税收入，而且近年来，营业税收入甚至高于其他三个主要税种税收收入之和。

（二）过渡时期“营改增”对河北省财政收入的影响

从上部分内容分析可以看出，营业税在河北省财政收入中的地位非常重要。实行“营改增”致使地方政府缺失主体税种，这定会给地方财政收入带来巨大冲击，甚至影响到整个河北省经济。“营改增”这一结构性减税政策推出时已预测到这种情况，所以在过渡时期采用了一种缓和办法，将“营改增”之后税收收入仍划归地方所有。一年多的试点运行结果表明：这项税制改革确实导致了地方财政收入的减少。截至2014年5月底，河北省“营改增”试点纳税人高达8.5546万户，其中约有8.29万户纳税人税负减轻，即全部试点纳税人高达97%都享受到了减税待遇，减负金额达43.28亿元。其中试点纳税人整体税负减少了18.15亿元，增值税纳税人因进项税抵扣减负25.13亿元。税制改革首期申报已结束，河北省“营改增”试点纳税人申报入库“改征增值税”2.61亿元，减税规模2 893万元，减税幅度11.08%。

本文根据近五年河北省营业税收入增长幅度约为25%测算2013—2017年若未实行“营改增”政策，地方政府的营业税收入。因为2013年8月“营改增”第一个月河北省国税局计算的减税幅度11.08%，那么随着改革的深入，越来越多的行业将纳入“营改增”的范围内，减税幅度必定会加深，本文在10%～30%减税幅度内测算2013—2017年“营改增”之后改征行业增值税收入。具体测算过程如下：

2012年河北省营业税收入a=533.45亿元；i=1代表2013年，i=2代表2014年，i=3代表2015年，i=4代表2016年，i=5代表2017年。

第i年未实行“营改增”河北省营业税预计收入Yi=

a（1+25%）i

全部扩围后按减幅10%测算第i年“营改增”部分增值税收入Mi=Yi（1-10%）

全部扩围后按减幅20%测算第i年“营改增”部分增值税收入Ni=Yi（1-20%）

全部扩围后按减幅30%测算第i年“营改增”部分增值税收入Gi=Yi（1-30%）

具体测算结果如表2。

以2013年测算数据分析，如果未实行“营改增”预计营业税收入为666.81亿元，以10%减税幅度测算改征行业“营改增”之后增值税收入为600.13亿元，随着改革的深入，当减幅达到20%时改征行业增值税收入为533.45亿元，当”营改增”全部扩围后改征行业增值税收入为466.77亿元。从这个减税规模来看，过渡时期对河北省财政收入的影响不是很大，但是随着改革的深入，“营改增”的不断扩围对河北省的影响将渐渐扩大。从表2还可以看出，2014年“营改增”全部扩围，并达到全国平均减负30%，河北省预计“营改增”税收收入才与2012年营业税收持平。在保证经济持续以25%的增长率发展的情况下，那么“营改增”所带来的减税缺口要通过两到三年的经济发展才能弥补，而实际情况可能需要更长的时间。

（三）全部扩围后“营改增”对河北省政府财政收入的影响

上部分主要分析了过渡时期改征行业税收对河北省地方财政收入的影响，结果表明即使全部归属于地方，河北省财政收入仍然有缺口。那么全部扩围后，如果延续现行分成机制，地方政府财政收入较之前必然下降。在保持总税负水平不变的情况下，本部分利用2012年数据（由于“营改增”于2013年开始试行）模拟测算全部扩围后增值税不同分享比例下河北省财政增值税的收入变化情况，这个测算是静态的，具体测算如下：

2012年河北省营业税收入为533.45亿元，地方分成增值税为250.3亿元，地方总增值税收为1 001.2亿元。

已知：

（1）2012年河北省一般财政预算收入=2 084.24（亿元）

（2）若“营改增”地方增值税总税收 =1 001.2+533.45

=1 534.65（亿元）

（3）若没有“营改增”地方营业税和归属地方增值税收入总和 = 533.45 + 250.3 = 783.75（亿元）

设X为不同的分成比例；

若“营改增”地方增值税收入H=1 534.65X；

若“营改增”不同比例下财政收入减少比重D：

D=（783.75-1 534.65X）/2 084.24

具体测算结果见表3。

仅以河北省2012年的数据为例，推测不同分享比例下增值税收入对地方财政收入的影响，从表中可以看出，如果中央与地方仍然按照现行3：1分成，河北省地方政府财政收入减幅高达19.2%，随着地方分成比例的提高，河北省地方政府财政收入减幅才会有所下降。在分成比例介于50%～55%时，地方财政收入才能维持到“营改增”之前的水平，当“营改增”前后地方财政收入保持不变，即1 534.65X

=783.75，得出X=51.07%。要想弥补“营改增”带来的河北省地方财政缺口，地方政府的分成比例将要提高到51.07%。由此看出，“营改增”推向全国，中央和地方政府增值税分成比例若是不加以调整，必然导致地方财政收入大幅下滑，地方财政收支的稳定性将会受到严重威胁。

虽然各个省份经济发展情况不同，但是“营改增”对于其经济的影响都是相同的。以河北省为例分析“营改增”对地方政府收入的影响，采用的是整个经济总量，只是基数高低不同，并未细化到具体的行业领域，所以政府预测分析是有一定代表力和说服力的。无论是短暂的过渡时期，还是全面扩围后的稳定期，“营改增”对于全国的影响都是相似的，都将导致地方政府财政收入的减少。上述关于“营改增”对地方政府财政收入影响程度的计算分析过程适用于全国。

三、“营改增”背景下提升地方政府财政收入的应对策略及政策建议

以河北省为例分析“营改增”对地方政府财政收入的影响，可以看出无论改征行业“营改增”之后增值税归属如何，地方政府财政收入都会减少，而其承担的支出责任没有改变，收与支的不平衡，必然会影响到地方政府调控市场经济的能力，公共产品的供应也得不到满足。对于这部分缺口如何弥补，不能仅仅从量上来考虑，归根结底还是要寻求制度上的改革，通过配套的改革措施来减少对地方政府财政收入所造成的不稳定影响，进而推进“营改增”这一结构性减税举措的顺利进行，以下将从应对策略和政策建议两个方面展开讨论。

（一）应对策略

1.调整增值税分享比例

从本文第二部分的数据分析可以看出，“营改增”对于地方政府财政收入的影响深远，由于主体税种的缺失，地方政府财政收不抵支的情况凸显，地方公共产品持续供给、地方经济建设等都会出现资金障碍。为了推进“营改增”全面顺利推行，地方政府的财政收支缺口必须得到弥补，而且从本文第二部分分析还可以看出，当地方政府增值税的分成比例达到51.07%时，这部分缺口就会得到相应的弥补，所以提高地方政府增值税的分享比例是一种促进税制改革顺利推行的最简单最直接的方法，也是对现行分税制冲击最小的一种方法。对于由这项结构性减税带来的经济波动和税收征管等方面的影响也会相应地降低，并有利于推进改革的平稳前进。

2.重构地方税体系

“营改增”所带来的最直接影响是对于地方财政收入的冲击，那么重构地方税体系也是完善我国财税体制的重要举措。以下主要从三方面来分析：一是中央下放消费税和车辆购置税，地方税以消费税为主。车辆购置税是针对财产购置行为征收的一次性税收，与消费税征税对象有相似性，将其并入消费税，形成以消费税为主体的地方税体系。二是我国环境污染严重，这与环境污染费负担轻、征管不严、环境成本外部化有着重要关系。针对这种现象，可以对污染环境的噪音和三废确立项目，改环境污染费为税，与消费税改革相协调，实现互补，同时避免重复征税。进一步完善资源税，逐步将资源费改为税，推广从价计征制度。三是简化增值税税率档次，使得共享增值税分成机制便捷易行，加强增值税的公平性。同时加强预算绩效管理、提高财政资金使用效率，有利于收支平衡。

3.一揽子综合改革

“营改增”这一项结构性减税举措给分税制带来了不小的冲击，也使1994年以来我国实行的财税体制暴露出很多问题，分税制财政体制现行框架难以为继。为了使我国财税体制得到完善，产业结构也需进行相应调整，借此契机进行一揽子综合改革。具体做法是详细划分事权范围，并且充分考虑财政财力。尽可能详细列举各级政府全部事权范围，将中央与地方政府、上级与下级政府事权支出责任模糊不清楚的地方，用法律进行具体的划分，并配以相应的财权与财力。对于转移支付制度可以从两方面加以规范和完善，一是适当提高一般性转移支付比重，减少一些明确具体用途的项目，使得一般性得以凸显；二是减少专项转移支付比重，大力减少各部委再分配资金的规模，重新安排专项转移支付项目，清除宽泛用途的支付项目，使得专项性得以凸显。同时建立规范的横向转移支付制度，缩小各地区财力差距，以均等化的财政能力来保障各地区基本公共服务均等化的实现，并且要以法的形式将具体详细的改革措施加以明确。

（二）政策建议

1.促进第三产业发展

从本文第二部分看出，“营改增”使得河北省财政收入大幅降低，究其主要原因是是第三产业尤其是服务行业出现进项税额可以抵扣的情况。“营改增”在消除重复征税的基础上，通过第三产业不同行业类型进一步细化，将促使更多生产要素和投资聚集到服务行业领域，为该产业的发展带来契机。以服务业为主的第三产业是吸引社会就业力量的最佳土壤，所以政府应给予第三产业相应的政策倾斜，进一步扩大内需以拉动经济增长和充分就业，促进第三产业结构优化，进而推动经济转型，实现经济增长的中坚力量由第二产业向第三产业转移，以增加经济总量的方式来缓解“营改增”造成的地方政府财政收入的缺口，同时也可以减少地方政府财政收入随工业经济波动的影响。

2.发展区域经济

对于地方政府而言，除了依赖中央的转移支付来弥补财政缺口外，根本上还是要从提升区域经济发展来带动整个经济发展，从而缓和“营改增”这一结构性减税给地方政府带来的财政收支不平衡情况。各地区根据自身优势特点，抓住”营改增”这一发展机遇，制定出配套发展战略。政府根据各地区实际情况，考虑地区间经济发展的不平衡，给予相应的政策倾斜并制定一定的调整机制，鼓励自主创新，发展优势产业，促进高端制造业发展，推动区域经济发展以吸引高端服务业向本地区聚拢。扩大地方经济发展，以宽税基和广税源来增加地方政府收入。

3.发挥市场调节作用

地方政府一方面要积极促进地方经济的发展，给予区域产业更多的自主权和优先权，提高其积极主动性，促进市场经济蓬勃发展；另一方面不可过度放任市场，在有效的市场调节领域，给予宽松政策。在市场经济这一无形的手失效区域，政府就要进行一定的干预，不能盲目参与投资，要通过高效的资源配置来提高区域经济效益，积极发挥市场调节机制，为其良好的运行提供制度环境和政策支持。

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