做好“加减法”推动土地节约集约利用

吴晓敏　谭向荣

崇礼县隶属于河北张家口市，距北京240公里，面积2334平方公里，人口12.6万，地理特点有“八山半水分半田”之说。近年来，崇礼高度重视国土资源节约集约利用，2013年被国土资源部授予“国土资源节约集约模范县”称号。

崇礼在土地节约集约利用方面的经验和具体做法可概括为“三增、一减、一分类”的模式，其中“三增”是指通过盘活闲置用地、规划调控土地、开发未利用地来增加建设用地量，提高土地利用效率；“一减”是指尝试小地块开发来降低城市更新成本；“一分类”则是根据区域现状和需求进行归类，不同区域土地整治同步推进。

一、基本做法

（一）盘活闲置用地“换”增量，推动低效用地再利用

建立定期清理和查处制度，对破产企业办公楼、院落、厂房等低效土地进行全面摸底，并依法进行合理处置。招拍挂形式进行出让，采取鼓励二次开发、协商收回、鼓励流转、协议置换、合作经营等多种措施盘活低效用地。2010年以来，600多亩闲置土地得到合理利用，如对经营不善的原黄金机械厂90亩闲置土地，出让拍卖所得的2320万元土地出让金优先用于安置企业职工，既盘活了闲置土地，政府取得出让收益，又维护了职工利益。

（二）规划调控“拓”增量，提高土地利用效率

通过土地利用规划的刚性制约，统筹各类用地，通过改造与拆迁，提升建设用地容积率，实现用地效率提高。如商贸新区通过城中村改造、土地置换等措施将零散、低效的用地得到了集中、集约利用，盘活了500亩土地，其中112.84亩用于居民安置房外，节约出387.16亩土地。规划新建的旅游商贸新区，新增建筑面积超过100万平方米，为县城商业配套提升奠定了基础，平均建筑容积率由原来的0.6提升至2.0，安置后居民住房面积由原来的每户20—50平方米，提高到60—90平方米，充分体现出规划调控“拓”增量的优势。

（三）未利用土地“寻”增量，挖掘山区地形潜在优势

保护耕地，充分挖掘山地、河沟、坡地等未利用土地潜力。通过签订土地管理和耕地保护责任状来强调落实，使全县耕地保有量一直控制在39.95万亩以上。将旅游产业项目和未利用地开发紧密结合，以云顶雪场为例，占地总面积308万平方米，其中70万平方米的雪道均是利用坡地建设，在生态环境上实现了冬天白雪覆盖，夏季绿草如茵。

（四）小块土地开发“减”成本，推动居民参与城市更新

目前，小规模土地出让面积为106.48亩，其中74亩作为商业用地。开发方式归纳为四种：一是居民原址，协作开发。如生态湾小区占地面积25亩，由村中5户村民牵头申请联合开发，采用招拍挂的方式，建设成符合规划的住宅小区，总面积达27000平方米，既解决拆迁矛盾，又使分散、低效的土地得到有效利用。二是政府统建，异地置换。奇山宾馆2009年由政府统一拆迁建设，用原来1900平米置换为4013平米，70间客房的新宾馆，个人仅支付50万元。三是自主开发，异地置换。2009年东沟门村卫生纸厂所有人刘彦林将3亩土地及附属600平米建筑通过异地置换，获得7亩土地，在享受税收、手续减免及价格等优惠政策后，仅支付40万元用于补齐土地面积差异，自主开发商品房6400平米。四是政府统建，原址置换。海龙超市2010年由政府统一拆迁原址新建超市，面积由1624平米的破旧楼房变为1300平米的高档商用楼，业主未花一分钱。

（五）项目分类，同步推进土地节约集约利用

根据区域现状和土地整治需求将项目分为三类同步推进，全面有效提高土地利用率。第一，争取省、市土地整治、矿山地质环境治理项目。2010年以来实施土地整治项目10个，建设规模9586.77公顷，新增耕地面积233.59公顷。第二，开展城乡建设用地增减挂钩对空心村进行拆迁复垦。例如，西湾子镇涉及拆旧10个乡镇30个村庄，复垦耕地1033亩，置换出1000亩建设用地指标，目前按计划已完成复垦面积625.01亩。第三，城区改造，加快旅游服务业配套。居民改善了居住环境，新建项目提高建筑容积率，旅游城市形象得以提升。如日韩风情街、英龙影剧院、汤INN温泉等项目环境优美，配套完善，为旅游业发展和申奥奠定了服务业基础。

二、成效

（一）节约集约利用推动土地出让转变

以提升土地利用效率为目标，崇礼土地出让进入选择阶段，让旅游、民生及投资大、效益高、环境友好的项目优先落地。强化监督管理，使每一寸土地物尽其用。2008—2012年平均供地率达87.36%以上，高于省、市70%的要求，2013年更是达到96.66%。

（二）小地块开发让居民受益

政府让利，允许居民参与采取小地块开发方式，既解决了拆迁难题，又使原居民受益，如生态湾小区原有60多户居民中的50多户，大多都只有两间看果园的小平房，面积不足40平米，改建后面积最少的住户也能住上90多平米的楼房，大部分人可置换获得两套楼房。又如海龙超市，政府统建后鼓励原商户回迁经营，居民在原址上实现零成本的改造升级，目前新超市房屋已大幅升值，底商价格上涨至15000元/平米。

（三）荣获国土资源部土地节约集约利用模范县

崇礼荣获模范县的突出优势可具体分为以下方面：一是宣传先行。崇礼通过报纸、音像、网络、广播等方式，开展宣传，促进全社会充分认识土地国情、国策、营造依法、依规、节约集约用地的社会氛围。二是严格遵守《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求。围绕国土资源节约集约模范县（市）指标标准体系中土地资源、矿产资源和综合性三大类考核指标展开工作，积极盘活低效用地；通过规划管控优化布局与结构，全县拆迁改造总面积1480亩，500亩用于居民安置房建设共节约出980亩的土地；加强矿业管理，通过编制矿产资源利用规划、合理设置采矿权、严格审批采矿权，积极推进矿业资源的合理开发、规范管理、资源利用率提升。三是完善办法及措施推动长效机制建设。制定《崇礼县创建国土资源节约集约模范县考核办法》，通过责任状、动态巡查监管、考核奖惩等措施及办法提高依法治理水平。四是崇礼土地节约集约利用经验具有推广价值。

（四）闲置用地盘活，推动传统产业整合

目前崇礼矿山企业占全县建设用地比例达27.88%，在闲置用地清查过程中采取兼并、联合、重组等方式，重新组织土地公开出让，盘活土地总面积300亩，同时停产及半停产的工矿企业得到清理，逐步实现了资源向优势企业集中。

三、启示和建议

（一）建立有利于小地块开发的支持政策

小地块开发总体成本低具有一定吸引力，开发成效也十分明显。建议，首先，容许城市开发中部分地块分为小地块拍卖；其次，确保小地块是在统一规划、明确要求、全程监管的前提下开发建设；最后，配套优惠政策，例如，小地块开发项目优先列入政府金融支持项目、置换项目容积率上给予照顾，允许合适提高等。

（二）健全集约节约用地制度

一是建立建设用地普查评价工作制度和节约集约用地考核评价制度，同时完善农村土地使用规划，解决部分农村地区无规可依的现状。二是加快土地利用总体规划修编，合理布局建设用地。三是强化建设用地监管，建立建设用地批后供应情况动态监管制度。

（三）建议崇礼做好建设用地储备

土地出让中进一步加强对产业和开发商的选择，提高土地利用率和土地价值；充分利用山地、坡地减少耕地占用；加大土地整理力度，增加建设用地空间，推进增减挂钩形式置换集体建设用地，甚至在集体建设用地上采取长期租赁的方式，允许农民和城市居民合股开发。

（四）建议允许崇礼参照“三旧改造”试点政策进行城市改造

从税收减免、历史用地手续、土地收益返拨、特殊小地块方面给予政策优惠，控制层层加税。充分发挥本地居民自主参与建设的积极性，利用民间资本市场化运作有效降低政府在城市更新中的投入。同时，建议配套出台金融政策提高银行贷款审批速度，降低贷款门槛，针对不同贷款需求开发对应产品，尝试通过降低抵（质）押方式更加灵活地拓宽民间融资渠道，并鼓励更多本地金融机构进入是一个发展方向，利用其本地信誉优势，有效解决民间融资难的问题。

（五）建议允许崇礼参照国土资源部的低丘、缓坡、荒滩等未利用地开发利用试点政策，进一步挖掘未开发土地潜力

对宜建区块结合地形地貌水文条件合理确定开发强度。按照宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建的原则，合理确定低丘缓坡等未利用地开发利用的用途、规模和布局，严格执行国家供地政策和限制，提高项目用地准入门槛，将地质灾害和水土流失防治、生态环境保护置于优先位置，切实保护生态环境安全。

（作者系国家发展改革委小城镇中心）