当前改革面临的问题及对策建议

张林山　李晓琳

当前，受世界经济深度调整和国内“三期叠加”因素影响，我国外部需求收缩，内部多种矛盾聚合，经济运行压力仍然较大。面对错综复杂的环境，我国政府坚持改革创新，以结构性改革的突破推动稳增长、调结构、转方式取得了良好成效。

一、目前改革推进过程中存在的问题

（一）改革方案设计需进一步提高质量

一些改革方案对改革的关联性、系统性、可行性缺乏认真研究、统筹考虑、全面论证；一些改革方案过于原则性、理念性，缺乏可操作性；一些改革方案还存在调研不充分、研究不深入、论证不科学、路径不明确等问题。特别是对于一些情况较为复杂、风险点较多的改革，需要更加精心地制定改革方案，确保改革方案质量，做到科学、可行。

（二）改革落地实施需进一步加强督导

在推进改革过程中，一些地方和部门推动改革的动力不足，存在“形式化”和“任务化”倾向，怕抢跑、怕担责任的情绪较浓，未能具体细化改革方案，基本延续中央规定甚至直接转发中央文件。一些地方和部门出现了“中梗阻”、“天花板”、“等绕拖”等现象，被动应付改革甚至抵触改革。促进改革创新工作的考核和激励机制不完善，还没有形成系统性常态化的督察、评估机制，部门和地方推动改革的动力不足、压力不够。改革措施落实往往正面要求多，对执行不力的结果问责不够严格。

（三）改革统筹协调需进一步强化力度

一些改革任务牵头部门与协调配合部门相互间责任还不是很明确，牵头部门对各部门的协调配合行为缺乏制约，造成部门间行动缺乏统筹安排，形成合力有限。一些重要领域尽管早已有较完备的改革方案，但多年来要么被争论打断而搁浅，要么在实施过程中被打折扣，致使改革不能进行下去或被延缓。需要在中央的指导协调下，加强部门之间沟通衔接，确保重点改革任务得到有效落实。

二、要进一步释放结构性改革的政策红利

（一）深化行政审批制度改革，以“指尖上的服务”打造精干政府

加快构建“三个清单”，尽快建立“负面清单”、“责任清单”、“权力清单”管理制度，进一步约束政府行为，坚决防止“庸政、懒政、怠政”对经济增长带来负面影响。深化审批制度改革，继续取消和下放“含金量高”的行政审批事项，继续取消国家层面认定的地方政府审批事项。加快实施注册资本登记制度改革方案，加快推进“一证式”商事登记许可体制，加快清理工商登记前置审批项目，进一步减少登记环节，简化住所登记手续。推动“互联网+政务”模式，打破传统部门界限和功能分割，构建政务大数据中心，建立统一的行政审批网站、网上服务系统和移动政务平台，提供全天候、一站式服务。推动智慧评价公共政策，实现从分散决策向高效决策转变。

（二）进一步推动投融资体制改革，释放资本活力

继续深化投融资体制改革，研究出台深化投融资体制改革的决定，推进投资领域法制化建设。实施政府核准的投资项目目录（2014年本），将15个核准项目改为备案，将23个核准权限下放地方。进一步研究提出简化和规范审批程序、优化审批流程的具体措施，规范中介服务。制订完善创新重点领域投融资机制，继续落实铁路投融资体制改革，完善鼓励社会投资的相关配套措施和实施细则。调整财政资金投资方式，将对战略性新兴产业等属于竞争性领域产业的投资由直接支持项目改为设立投资基金。出台基础设施和公用事业特许经营管理办法，推广政府与社会资本合作模式。建立完善重大项目政银企社合作对接机制。

（三）加快推进混合所有制改革，激发微观市场主体活力

积极落实国资国企改革总体意见，制定国有经济布局战略性调整规划，加大中央企业改革重组力度，大力合并“同类项”。完善企业国有资产监管体制，以管资本为主加强国有资产监管，组建若干国有资本投资（运营）公司，作为国有资本的出资人代表。加快推进混合所有制改革，推动具备条件的国有大型企业实现整体上市，不具备整体上市条件的要积极推进股权多元化、公司治理现代化改革，引入民间资本。建立健全垄断行业监管体制，出台石油天然气体制改革方案，在全产业链各环节放宽准入。建立健全特许经营领域监督管理体制，积极推广特许经营适用领域和范围，开展城市地下综合管廊和防洪防涝建设运营试点。大力支持非公经济发展。切实降低市场准入门槛，鼓励引导更多社会资本特别是民间资本参与重点领域建设和国有企业改制重组。

（四）深化财税体制改革，创新财政投融资模式

进一步减少财政行政审批，加大减税清费力度。对市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。继续实施以低收入端、小微企业端、创业大学生端、实体经济端等为重点的结构性减税。全面清理规范涉企收费。创新财政资金管理方式和政府投融资模式，抓紧落实财政存量资金盘活方案。充分发挥PPP、股权投资、特许经营、信用担保等市场化模式引导带动社会资本和鼓励大众创业的功能，促进国家创投引导资金、产业基金等与其他社会资金混合参与投资重点项目。完善地方政府债券发行制度，尽快建立健全政府会计核算体系，建立健全权责发生制政府综合财务报告制度。允许商业银行以购买的地方政府债券抵押获得流动性，促进银行购买地方政府债券。完善税制，营造统一公平市场环境。加快清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种财税规定和做法，将“营改增”扩大到建筑业、房地产业、金融保险业和生活性服务业等领域，力争今年全面完成“营改增”任务。

（五）深化金融体制改革，完善市场决定金融资源配置的机制

疏通货币政策向实体经济的传导机制。择机进一步降息降准。灵活采用再贷款、PSL等方式，依托开发性金融、政策性金融等载体支持公共部门投资。引导银行业金融机构创新业务品种，支持创新创业。加强资本市场监管，打击违法操纵行为。加快金融市场化改革。完善市场决定金融资源定价和分配的机制。尽快完善非标资产监管，逐步放开替代性金融产品价格，推进利率市场化。积极推进设立民营银行。改善信贷资源的区域与行业配置效率。完善多层次资本市场，提高直接融资比例。加快实施股票发行注册制改革，完善新三板和区域性股权市场的制度设计，研究推出新三板、创业板、中小板和主板市场之间的转板制度，建立开放互通的多层次资本市场体系。尽快启动“深港通”试点。鼓励各类交易场所创新交易模式和品种。发挥沪深交易所股权质押融资机制作用。对城投类企业和一般企业放宽主体评级及资产负责率要求，同时放宽对指定类别债券发债企业限制，并继续扩大发行主体范围，尽快覆盖到中小企业。支持符合条件的创新创业企业发行公司债券。探索开展知识产权证券化业务。改革完善退市机制。支持互联网金融发展，大力发展普惠金融。开展股权众筹融资试点。积极探索和规范发展服务创新的网际网路金融。推动商业银行设立定位社区、服务小微企业的社区支行，大力发展普惠金融。推动制定P2P（网络借贷平台）、股权众筹自律公约和行业标准，加强互联网金融监管。扩大人民币跨境使用范围，加快实现资本项目可兑换。推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，扩大合格境内机构投资者（QDII）的主体资格，推进境内境外个人投资的便利化。

（六）加快新型城镇化体制机制创新，拉动城镇化内需

加快推进户籍与福利脱钩，建立城市公共服务获取新机制。尽快废除一切把户口与就业和公共福利待遇联系起来的制度，建立一种不以户籍为依据的外来人口城镇福利和保障获取新机制，尽快向城镇非户籍常住人口、特别是长期在城镇稳定生活和就业的外来人口有条件（考核社保年限）开放一些单项公共服务。加大市场在土地资源配置中的作用，积极推进全国统一的土地市场建设。尽快推进农村“三块地”改革试点和农村土地权利“三权分置”改革试验，统筹推进征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革，加快全国统一的土地市场建设步伐。以优化存量为重点，开展工业用地市场化配置改革试点。促进小城市管理体制改革释放小城市发展活力。加快设市模式创新步伐，重点是在科学论证的基础上尽快出台设市标准，使得一些小城市（原来的县或镇）能够获得相应的自主发展权限，激发小城市在吸纳人口、扩大消费、增加投资方面的动力和潜力。

（七）以构建福利社会为推动力，增强大众消费能力和消费活力

继续完善社会保障制度，为消费束缚松绑，将人民群众想消费、敢消费的意愿转化为实际消费能力。尽快推动基础养老金全国统筹，逐步降低企业养老保险缴费率。尽快推进机关事业单位养老保险制度改革、整合城乡居民基本养老保险制度和提升社会统筹层级。将省一级作为个人账户基金投资主体，鼓励已做实个人账户的地区探索基金市场化、多元化投资运营。逐步取消基本医疗保险个人账户。将职工基本医疗保险中的个人账户转到补充医疗保险。全面实施大病保险制度，加快健全重特大疾病救助制度。加快推动公共服务供给机制改革，形成新的服务业消费热点。全面推进县级公立医院改革，落实医生多点执业和分级诊疗，积极引入社会资本参与竞争。扩大政府购买公共服务的范围和规模，并将其纳入公共财政预算。修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，允许提供社会性服务的非营利机构获得合理回报。切实落实带薪休假和培训制度，促进旅游、教育培训等相关产业链发展，培养大众假期消费热情和消费习惯。探索以教育托管、教师培训、优质教师服务期限购买等政府购买教育服务的新形式，加大薄弱学校教师培训力度。建立面向全体劳动者的创业和职业培训制度，通过政府购买和实施培训补贴等形式，引入竞争机制，提高培训效率。

（八）加快构建对外开放新格局，推动“一带一路”建设体制机制创新

加快制定促进沿边开放若干措施，提高贸易和投资便利化水平，培育特色优势产业。统筹推进内陆地区国际大通道建设，加快建设面向东南亚、中亚、欧洲等地区的国际物流大通道，支持内陆城市增开国际客货航线，发展江海、铁海、陆航等多式联运。加快实施自贸区战略。以现有自贸区改革试点为基础，逐步选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。同时抓紧打造中国—东盟自由贸易区升级版，积极推进中日韩、中澳（大利亚）、区域全面经济伙伴关系（RCEP）等自由贸易协定谈判，推动亚太经济一体化进程。加强内陆沿海沿边通关协作。推动实现口岸管理部门信息互换、监管互认、执法互助，扩大“属地申报、口岸放行”等改革试点，逐步实现内陆地区货物进出口“一次申报、一次查验、一次放行”，提高口岸通行效率。规划建立引导企业国际化经营的体制机制。引导企业通过设立或并购研发机构，吸纳先进生产要素，建立海外营销网络，培育国际知名品牌等方式提高竞争力。构筑服务和促进体系，为“走出去”企业提供如风险预警、法律咨询等服务和促进方面的信息。

三、下一步完善改革工作机制的考虑

（一）着力解决改革过程中存在的突出问题

严把改革方案质量关。坚持速度服从质量，提高改革方案针对性、实效性。严格方案制定程序，加强调查研究，注意在顶层设计和整体设计中吸取专家意见、民众智慧和“地方性知识”，不断完善改革方案，确保改革方案接地气、有针对性、能解决问题。以“钉钉子”精神推动改革任务落地生效。对承担的任务逐项细化实化，做到有目标、有路径、有措施、有可以检验的成果。强化对改革的问责制，做到改革推进到哪里、督察就跟进到哪里。要重点抓好重大改革方案特别是推动有利于稳增长、保就业、增效益的改革措施的尽早落地实施。加强对重点改革任务的统筹推进。充分发挥中央改革办指导和协调作用，围绕重大改革方案和改革进程中的重大问题，加强有关部门沟通衔接和协作互动。对一些关系全局、综合性强的改革，建立跨部门和上下联动的工作小组联合攻关，加强系统研究和整体设计。

（二）加强改革试点探索

加强对试点的系统谋划，提高设计的科学性、规范性，对涉及风险因素和敏感问题的改革试点，要确保风险可控。发挥好各项改革试点的作用，把制度创新作为核心任务，把可复制、可推广作为基本要求，坚持边试点、边总结、边推广，努力把试点的过程变成解决问题、创新机制、推动发展的过程，为面上改革不断探索、作出示范。

（三）加强改革宣传和舆论引导

加强改革政策宣传解读，及时总结推广成功经验和有效做法，对今年经济体制改革进展和成效进行重点突出、形式多样的宣传，进一步推动形成深化改革的社会共识，增强社会信心。

（张林山 ，国家发展改革委体管所。李晓琳，国家发展改革委体管所、中国社科院投资系）