基于5E评估的政府投资项目绩效审计研究*——以亚行贷款梧州城市发展项目为例

梧州学院 魏乾梅

一、引言

亚洲开发银行（以下简称“亚行”）贷款梧州城市发展项目包括平民冲综合整治、红岭新区路网建设及研制地质灾害预警预报系统三个子项目，是梧州市人民政府在国内首次通过城市总体规划和政府整体投资，将地灾防治融入城市发展规划中，以期达到地灾防治、改善人居和城市再造的叠加目标。项目总投资1696420000元（包括亚行贷款1亿美元，折合人民币6.8亿元），建设期为五年，2009年至今，项目进展顺利，荣获亚行与财政部“2012年最佳表现项目奖”，经亚行总部的极力推介和广泛宣传，梧州模式地灾防治和实现城市可持续发展的自我融资创新方法及其绩效监测评价体系，为我国其他城市和世界其他国家的城市发展与移民安置工程提供良好参考及推广应用。本文试图以该项目为例，通过审计实践中摸索出来的政府投资项目绩效审计模式及其评价指标体系，进一步探讨公共资金绩效审计创新模式，旨意促进提高公共资金管理和使用的绩效。

二、亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计流程

（一）绩效审计目标 通过审前调查了解，在收集与整理项目可行性研究报告、环评报告、项目批复文件、项目目标、投融资方案、财务与工程资料、内控制度及项目管理等相关资料，从项目立项、资金管理、施工管理、运行及验收、后续影响等环节，全面了解项目总体情况基础上，确定审计目标为：在“揭示存在问题、优化资源配置、减少损失浪费、提高资金绩效”框架内合法、真实性审计基础上，围绕“地灾防治和实现城市可持续发展”项目目标及亚行“没有贫困的亚太地区”终极目标，从项目资金投入→项目实施过程→项目产出→项目结果的路线，评价项目5E（经济性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectivenss、公平性Equity、环保性environment）及目标实现度。绩效审计重点和难点主要是促进政府投资项目公共资金绩效最大化，全面实现公共资金投入项目预期目标。在当前我国财政体制改革滞后、财政支出管理制度不顺、财政运行机制不畅、财政资金效率低的情况下，公共资金运行成为绩效审计重点和难点。此外，界定恰当的切实可行的绩效审计评价标准和构建成熟完善的行之有效的绩效审计绩效评价指标体系也成为当前公共资金绩效审计的重点和难点。

（二）绩效审计方法 在审计方法的筛选上，除了应用计算机软件、工程测量和环境监测等仪器技术外，主要把涉及到政府投资项目绩效审计及其评价问题的政治、经济、人文、生态、审计、数学等学科领域融入审计方法上，并参照作者及前人绩效评价理论与实践的成果，根据政府公共财政支出绩效考评制度，结合亚行贷款合同条件指标要求，筛选确定亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计方法，以支持审计重点关注问题的证据获取途径（见表1），努力提高多种审计方法藕合度及效应。

表1 亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计方法

（三）绩效审计评价标准 由于政府投资项目复杂繁多，项目目标各异，执行中绩效变量动态、审计技术的性能、审计人员价值观以及现行法律法规的限制等主客观因素，目前，我国尚未制定一套统一的绩效审计评价标准体系。吸取借鉴前人和本人的研究成果，综合考虑项目建设背景和预期目标，以5E作为评价标准在亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计实践中具有较强、较理想的针对性。

（四）绩效审计评价指标体系 根据绩效审计评价标准和预算管理路径及项目资金投入→项目实施过程→项目产出→项目结果的流程，构建基于5E评估的亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价指标体系（见表2）。

表2 亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价指标体系

三、亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价与分析

对于政府整体投资与亚行贷款支持的亚行贷款梧州城市发展项目三个子项目建设，必要且必须，绩效尤显。按照表2权重打分，总体评价为98.5分。

（一）经济性分析 包括：（1）项目成本（预算）控制情况。项目资金管理规范，严格实行预算管理，有效控制项目经费使用，切实把有限的资金用到刀刃上。项目聘请有资质的会计师事务所对项目账户和东泰公司财务进行年度审计，梧州市财政部门、发改委亚行办、项目实施机构内审部门加强项目资金使用的事前、事中和事后的审核监督。根据项目进度、经费使用质量，经过评估后才划拨与使用项目经费，确保了项目资金使用的科学性和效益性，不存在超预算支出现象。（2）项目管理机构运行情况。项目管理机构高效有序运行，建立健全了项目管理制度，管理流程规范、有效、可操作和程序化。该项目管理和协调机构包括：由常务副市长和成员由市发改委、财政局、国土局、水利局、住建委、环保局、城区政府等单位人员组成的项目领导小组，项目管理办公室，项目实施机构即梧州市东泰国有资产经营有限公司，以及信息宣传、资金拨付、动迁、撤离和移民后援助等小组。上述机构分工合作，各司其职，领导小组负责提供政策指导、检查项目进度、审批工程计划、协调解决跨部门间问题；项目办公室负责工作计划、报告、保障政策执行、跨部门协调及与亚行协调；东泰公司负责采购管理、施工监管、财务管理、合同管理。亚行项目组、地方设计院、招标公司、承包商、项目咨询专家和外部移民监测专家等合力为项目建设提供支持。（3）项目成本（预算）节约情况。为了更有效地控制与节约项目成本，专门成立了物资采购专家小组，负责项目所需物资采购论证与业务管理。所需设备物资均由专家小组进行论证后才能进入预算评审和招标采购环节；此外，通过免税等税收优惠政策，主动争取进口设备物资采购折扣，努力降低采购成本。

（二）效率性分析 包括：（1）项目财政专项资金和项目配套资金及时足额到位，项目建设进展顺利。尤其是平民冲综合整治工程项目，梧州市政府与平民冲辖区万秀区政府共同集中财力物力人力，妥善解决项目建设中移民搬迁。调查中发现，面对地质灾害多发的现实，项目受影响人群仍然蒂固“宁愿河东一张床（面积），不要河西一幢房”的祖孙三代守望蜗居祖屋的传统思想十分严重，但由于财政专项资金和项目配套资金以及银行贷款及时足额到位，征地、搬迁补偿费按计划与用途及时足额发放到搬迁移民手里，回建地、宅基地、廉价房等及时提供给受影响人选择，使亚行贷款梧州城市发展项目实现了和谐搬迁、乐意移民，为项目建设按预定目标顺利进行奠定了良好的基础。（2）项目完成预期目标，亮点突出。项目按计划高质量实现了预期目标，并在一些领域取得了新的成就和突破，例如包括受影响移民户中的161户人均居住面积小于12平方米的住户、32名残疾人的住户、108户家庭以妇女为户主、18户家庭生活在低保线下、22户“五保户”在内的341户1018人的弱势群体提前得到政府补贴或优先照顾妥善安置，人居环境优美了，生活质量提高了，实现了安居乐业梦。项目建设尤其是平民冲1721户受影响家庭大规模、短时间移民妥善安置，突出人文与和谐，符合亚行贷款服务宗旨，因此，成为亚行总部在中国其他城市和亚洲国家推崇的成功典范。该项目将地灾管理重点从灾后重建转移为灾害避免和防治，并通过一体化的城市规划和城市协调发展引进自我融资的元素。这一创新方法，不仅是地灾控制的新机制，更是政府投资项目公共资金绩效管理效应的重要体现。（3）健全有效的措施制度，促使项目资金绩效实现了最大化。项目建设实施过程中，项目建设的人力资源配置、资产、资金、绩效管理、管理责任、管理控制以及治理结构等每个环节实行严格有效的运行机制，例如：执行机构、实施机构、亚行和贷款咨询专家组一直关注项目成本预算、采购合同、合同价格和内容等的更新和确认项目实施安排、合同授予清单、采购计划、贷款资金支付计划，修改合同授予及资金拨付计划S曲线，直至达成一致意见。此外，项目财务管理中，建立健全财务管理组，根据掌握的信息及时更新合同价格、合同内容变更和项目成本预算，且信息制度完善，确保了资金合理、有效使用，而且项目资金得到了有效控制并取得预期结果。以平民冲综合整治子项目为例，移民安置方案预算为3.374亿元，实际支出2.795亿元，节约率为17.16%，并圆满完成了：在无地质灾害威胁的区域——枣冲等区域建设移民安置小区，建设高质量房屋和市政基础设施，容纳从地灾易发区平民冲撤离的1721户6505人和24个企事业单位；实施地灾控制工程，将迁移后的平民冲恢复成21公顷无地质灾害的区域，用于城市再开发，进一步提升了梧州市可持续发展能力。

（三）效果性分析 项目全面完成了年度预期目标任务。亚行贷款梧州城市发展项目的实施，彻底消除平民冲地质灾害隐患，建立一个滚动模式，以及研制的一个基于地理信息系统的地质灾害预警预报系统，逐步整治梧州市及周边其他地质灾害点，提高了城市地质灾害预防能力；迁移后的平民冲恢复为21公顷无地质灾害区域，与30公里城市路网540公顷新城区的红岭新区路网建设有机融入，拉开城市框架，拓宽了城市发展空间，进一步完善城市功能，改善居民生活环境和投资环境。项目建设改善并优化了梧州市财政资金与城市基础设施等资源配置，而且项目建设不引发过度融资行为，不存在政府投资项目常出现的地方政府巨额债务风险、重复建设、盲目建设、闲置浪费、资金使用率低等“隐性消耗”和政绩工程现象。此外，效果性还突显在政府对民生问题尤其是弱势群体利益诉求的重视，从而打破了我国在城市规划、旧城改造、城市拆迁和城市治理中过于注重产业发展和经济增长的格局。这种效果，既体现了公共资金“取之于民，用之于民”的内涵，也体现并已超出了该项目建设本身意义，对其他城市治理具有借鉴作用。

（四）公平性分析 项目建设有利于梧州市民人居环境和生活质量，有利于城市资源优化配置和合理使用。项目资金拨款与使用符合国家和广西壮族自治区关于移民搬迁相关政策规定。项目建设过程中，充分尊重民众利益，保护受影响人尊严，体现公平合理性，而不是政府单一的强制性的操作要求，尤其是在征地、搬迁补偿方式上，实行受影响人享受政策（待遇）人人平等制度，受影响人与梧州市政府坦诚的、建设性政策对话，梧州市政府为受影响居民提供了货币、回建地、宅基地、廉价房、公租房等多种形式供受影响人选择，并充分尊重受影响人的意愿。

（五）环保性分析 该项目建设把生态建设放在突出地位。项目建设是基于改善人居环境和生活质量与城市发展空间的迫切需要实施的，是梧州市自身可持续发展的内在需要，符合城市发展规划。环境管理完全遵守中国和亚行环境与社会安全保障的政策规定。为了确保项目建设环保质量，项目中所有承包商签订并履行环境保护承诺，减缓措施和环境监测实施得到充分关注。项目办公室指派一名官员，实施机构指派两名职员负责环境管理，并负责受理申诉报怨。公众的投诉可通过环保局24小时热线电话和邮件转至项目现场经理或监理处。项目建设至今，没有接到与项目环保有关的公众投诉。实施机构东泰公司环境管理职员每周到施工现场考察，监督施工承包商遵守合同中的环境条款。通过咨询当地社区及根据其意见与建议，改进项目环境管理与实施，并进行定期内部与外部监测和递交环评报告。受影响人群和周边居民对项目建设环评感到满意。亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计中发现绿化工程设计企业不具备相应资质。绿化工程设计标的物总额约5000万元，设计单位为风景园林工程设计专项乙级。建议实施机构加强管理，做好资质审核工作。此外，部分单项工程变更审批手续不完备。如新增西段排水工程、路基借土回填等土方工程，未取得招投标评审领导小组等相关部门批复。建议实施机构完善各项报批手续。

亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价路线见图1。亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计结果，敦促了相关部门落实审计整改措施，进一步规范政府投资项目建设行为，并强化了公共资金绩效理念，尤其是亚行贷款梧州城市发展项目平民冲子项目“较少资金办大事”“以人为本，和谐拆迁”成功做法，不但使梧州市政府能够用同样的方法启动毗邻的冰泉冲和石鼓冲地灾整治与改造项目，而且也成为亚行贷款搬迁移民工程的示范模式。此外，亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计也得到了相关部门的高度重视和推介，该课题荣获广西哲学社会科学规划2013年度研究课题资助立项，旨在实现研究对策与应用成果共享。

图1 亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价路线图

［1］娄祝坤、张川：《政府绩效审计理论基础及评价体系构建》，《财会月刊》2013年第5期。