美国公共外交机构的演变历史

靳敏

[摘 要]美国公共外交起步早，发展快，现已形成了比较成熟的系统。美国公共外交的政策从提出、实行以及效果评估，都有专门的机构合作完成，本文只是对美国公共外交从提出到现今的发展这一期间内美国公共外交机构进行了简单地梳理，以便更清晰地了解美公共外交的整个运作流程，深入了解美国的公共外交政策。

[关键词]美国公共外交；定义；机构；非政府行为体

美国公共外交起步早，公共外交的首次提出就是源于美国，美国政府内部专门成立公共外交机构，机构随着时代、背景的不同不断发生着变化，同时在美国人民中间，基于美利坚民族的认同感，美国社会各界也在为公共外交献计献策，如美国的非政府行为体，如各种思想库、基金会、以及企业联盟商业组织等等在各自的领域内加强与外国公众进行交流，营造良好的形象，提高美国的声誉。

人们谈起与公共外交相关的话题，首先要问一个问题“什么是公共外交？”“公共外交”一词由美国1965年，埃德蒙·格里恩在默罗公共外交研究中心成立时第一次使用“公共外交”（Public Diplomacy）这一术语，指公共态度和舆论产生的原因和造成的结果，它们影响着对外政策的制定和实施。此后，对于公共外交的研究逐渐增多，1983年，美国政府第77号国家安全决策指令《与国家安全相关的公共外交之管理》中把公共外交定义为对国家安全提供支持的政府行为。1987年，美国国务院《国际关系术语词典》中把公共外交定义为：由政府支持的项目，传播或影响其他国家的舆论，主要工具是出版、电影、广播、电视和文化交流活动。公共外交的目的是减少其他国家政府尤其是其他国家公众对美国的错误观念，提高美国在国外公众中的影响力，以扩大美国的利益。1989年，美国公共外交咨询委员会前主席埃德温·富尔勒提出，公共外交是通过向其他国家的公众解释美国的政策，向其提供美国社会和文化的信息，协助他们体验美国人民丰富的生活，为美国政府决策者提供境外舆论的咨询。美国负责公共外交实施的主要机构是美国新闻署。2000年，美国官方对公共外交做出了新的定义：公共外交是指通过国际间的交流、信息关系、新闻媒介、舆论调查、支持非政府组织等方式，了解并影响国外公众，加强美国政府和人民与国外民众的沟通，减少其他国家对美国的错误认识，改善美国的形象。关于公共外交的定义，美国境内也未形成统一的观点，因此有的学者认为，现在已有的对公共外交的定义如盲人摸象般，所描述的只是其所触摸到的那一部分。

无论何种定义，就其核心共性而言，要从公共外交的行为主体、客体和行为方式来界定公共外交的内涵和外延，具体有以下几个特点：

（1）公共外交的主体是政府或由政府起主导作用。公共外交的行为主体应该明确，必须是一国中央政府或者经由中央政府授权或者委托的地方政府和非政府组织、个人等，交流信息，实现国家利益。

（2）公共外交的行为对象是他国公众。公共外交主要是试图通过各种方式和手段来影响外国民众，采取自下而上的方式，以进一步影响一国政府的决策过程，以期制定有利于促进本国国家利益的政策。

（3）公共外交的行为方式是间接性的，开展公共外交不是政府与政府间的直接交往，而是通过政府组织和公共舆论来影响目标国的群众，进而影响目标国的政府，这个过程是间接而曲折的，历时长久。

（4）公共外交的核心追求是增强国家的地位和影响力（知名度）、提升本国国家形象（好感度），形成对本国的认同感。公共外交有效与否，必须是这三个不同层次追求的综合考虑。三者之间也会相互促进，知名度越高的国家，就易受其他国家的关注和重视，就可提供更多的信息，促进更多的了解，从而提高好感度；而较高的好感度能使得该国传递出的信息和信号更受到欢迎，从而加深认同感。

根据我们对公共外交定义以及特征的了解，我们大致可以看到公共外交是如何运行，以及如何发挥作用，改善与外国公众之间的关系，改善在世界公民眼中美国的形象。美国公共外交自提出已经有半个世纪之久，长久以来负责公共外交实施的主要机构是美国新闻署。

追根溯源，美国早在一战时期已经开始运用公共外交手段争取战争的胜利。一战时期威尔逊总统设立公共信息委员会；二战时期，罗斯福总统设立战时新闻处。战争期间，这两个宣传机构主要负责对外宣传，采用广播、宣传册等鼓舞盟国士气，对以德国为首的国家采取鼓励投降政策，，这些对于瓦解敌国的战斗力、稳定盟国居民的民心产生了重要的作用。但是这两个战时对外宣传机构在战争一结束就宣布解散，但是这种宣传机制保留了下来，也就是后来的美国新闻署。

二战结束后经历了一段时期的短暂和平，冷战开始后对外宣传再次成为冷战的重要手段，美国政府更加重视公共外交手段的运用，1953年6月1日，艾森豪威尔当选以后，为了更好地对外宣称，成立了美国新闻署。美国新闻署是美国政府一个独立的副部级机构，直接向美国总统负责，下辖美国之音广播电台、自由欧洲电台、拉美自由广播电台等单位，曾经雇用一万多名工作人员，活跃在世界各个角落。美国新闻署从事着非传统性的外交活动：信息活动（包括国际广播）、教育文化交流活动（比如富布赖特项目、公民交流项目等），这些公共外交活动在当时还没有被纳入美国外交战略的轨道。这些非传统性的公共外交活动在冷战期间广泛运用，成为应对以苏联为首的共产主义国家的重要进攻性宣传武器。公共外交在冷战中的运用为美国最终取得冷战的胜利做出了不可忽视的贡献。

美国新闻署的成立，确立了对外宣传工作的具体内容和目标，公共外交在政府中取得了独立的地位，这是美国政府宣传和文化教育活动趋于稳定的重要标志。肯尼迪总统就任后，认为美国新闻署不仅应成为对外政策的直接工具，而且应该为决策部门提供有关外国舆论的反应情况，新闻署的地位进一步提高，肯尼迪明确强调，美国新闻署的活动应该与美国对外政策的具体目标联系在一起。此后美国公共外交的活动范围逐渐扩大，进一步迈向成熟。1976年，吉米·卡特当选为美国第39届总统，上台后他采纳了布热津斯基的“世界秩序战略”，外交上他奉行“人权外交”，企图恢复所谓的“理想主义”精神，并增强美国在全球意识形态中的地位。在这种思想的指引下，卡特对美国新闻署进行了进一步的调整①：将国务院的教育文化事务局与美国新闻署进行合并，并改名为美国国际交流署。另外，卡特时期新闻署发生的一个重要调整是它不仅强调加强他国民众对美国的理解，还提出应该让美国民众加强对他国历史、文化的理解，解决了多年来存在的信息活动和教育、文化活动“单轨”运行的局面。

真正将美国新闻署带进一个“黄金时代”的是总统里根，以保守主义著称的里根，采取以“冷战”为主、缓和为辅的对外政策，主张采取强硬立场，遏制苏联的扩张，以夺取世界霸权；在公共外交方面，更强调意识形态在对外政策中的作用。1982年，里根将国际交流署重新更名为美国新闻署。“公共外交是里根在国际事务中所知道的、也是他做的最好的部分。它有可能成为里根政府对外政策的一个标志”。

但是随着冷战的胜利，在克林顿时期公共外交逐渐受到冷遇，走入低谷，1994年，美国国会通过一项法案，将美国新闻署下设的广播事务部门合并入了新成立的广播事业理事会，此后广播事务脱离新闻署的管辖。1999年9月30日，美国新闻署被合并到美国国务院，这标志着美国的公共外交进入一个低谷。美国新闻署的一些职能被裁并或者改到了其他部门，早在例如调查和媒体互动办公室被并入了国务院新闻调查局，国际广播运作的职能也被新成立的的独立于国务院之外的国外广播管理董事会所接受。虽然创立了总管公共外交事务的副国务卿办公室，但是这些机构都被传统的外交事务所淹没。

美国新闻署在其独立存在的46年时间里，紧密配合美国的外交政策，出色发挥其国际传播和交流之功能，为在国际上树立美国的正面形象，“宣讲美国的故事”，传播美国的价值观，低毁其敌人，诬陷其对手，最终为美国赢得冷战立下汗马功劳，也算是谱写了“辉煌的一页”。

经历短暂的低谷期，9·11事件的发生使得公共外交重新回到了人们的视野。恐怖主义的飞机撞上美国世贸大楼，楼损人亡，美国人开始深刻地反思，美国人开始反思“他们为什么痛恨我们”，“为什么受伤害的是美国？”公共外交陡然又重新成为一个炙手可热的话题。小布什政府为了改善美国海外形象，消除反美情绪进行了大规模的公共外交活动，投入巨额预算，其在任期间，机构变迁更迭速度令人眼花缭乱，人员变动频繁，以及开展针对性的极强的公共外交项目，因此小布什政府执政的八年成为美国公共外交的重要发展时期。但是这一时期的公共外交机构因时间匆忙，准备不够充分，不具有针对性而迅速解体，各种机构分分合合，其重点都是进一步向世界人民宣传美国，讲述美国故事，了解美国情况。关于其实际效果评价，只能说没有一个机构能像美国新闻署那样长期存在，且在公共外交事务中起着主导作用，导致这一时期的公共外交的发展在曲折中前进，没有一个大的全局性的纲领，持续性的政策来指导这些机构的运行。

虽然美国政府在公共外交上资金、人员、资源等投入甚多，但是收效甚微，主要原因是美国深深地打上了“霸权国家”的烙印，世界各国人民对美国政府存在误解。与此同时，美国众多的非政府机构在世界范围内受到广泛好评，非政府组织获得人们的广泛信任，信任指数排名最高。

公共外交的有效开展，不仅需要政府部门的强力支持，同时也需要各种非政府行为体的参与。美国新闻署是美国政府直属从事公共外交的机构，早在成立之初，也曾经试图由本机构工作人员操办一切对外宣传业务，但很快就发现行不通，于是转而采用与民间力量进行合作的办法。它不仅与民间的公关专家保持密切联系，还与民间的基金会、协会，甚至私营公司开展合作，让它们介入对外宣传工作的各个环节，从而大大提高了美国新闻署的工作成效。

正如居里夫人所说，科学是没有国界的，但是科学家是有祖国的。美国非政府行为体的行为、声誉与美国在国外的声誉是休戚与共的。各种非政府行为体如非政府组织、跨国公司、商业联盟、媒体等因其在外国民众间的可信度和认可度较高，所以这些非政府行为体在公共外交的舞台上扮演者愈来愈重要的角色。美国政府也认识到非政府行为体在公共外交上的优势，鼓励非政府行为体参与公共外交，同时大量的公共外交任务和职能被国家政府委托和外包给非政府组织，例如美国政府还专门设立“本杰明·富兰克林奖”以鼓励非政府组织和其他非政府行为体在塑造和改善美国国家形象方面所做的贡献。

公共外交已经成为国家间交流的一种趋势，也必然会形成一种体制。公共外交持续良好的发展，不仅需要政府部门的全力支持，更需要非政府行为体利用其自身优势改善美国在世界公民中的形象，塑造一个自由、民主、多样性的国家形象。

参考文献：

[1]唐小松，王义桅，国公共外交研究的兴起及其对美国对外政策的反思，世界经济与政治，2003年第4期

[2]Richard Felix Starr.Publicdiplomacy：USA versus USSR.Stanford：CA，1986.

[3]李艳艳，论9-11后的美国公共外交，山东大学，2006年

[4]Joshua S.Fouts，Rethinking Public Diplomacy for the 2l" Century，paper prepared for presentation at the APSA Political Communication Conference on International Communication and Conflict，August 31，2005