肖滨:简政放权的实质是构建有效且有限政府

2015-11-07 17:39张东峰
同舟共进 2015年11期
关键词:简政放权权责合法性

简政放权与执政转型有内在一致性

中共十八大以来,“简政放权”再次成为热点。此前有报道注意到:过去两年里,每年的第一次国务院常务会议,都会研究简政放权的问题;另外,2014年国务院举行的40次常务会议中,有21次提到部署“简政放权”。

《同舟共进》:在您看来,十八大以后中央如此高度关注“简政放权”,释放了什么信号?

肖滨:这当然反映了政府行政改革的迫切性。回顾改革开放近40年的历程,作为国家权力的行使者,我们的政府机构虽然经历了多次改革,但总体上还是一个掌控着过多权力、太多资源的政府,尤其是在处理政府与市场、政府与社会关系上,总体上还是显得非常强势。

这样一个强势政府,在很多方面不时暴露出“权力越位”的状况。用通俗的话说,就是依然会出现权力之手干预了一些不该干预的事情,侵占了市场空间,压缩了社会自主性。这意味着,如果国家要进一步提高市场在资源配置中的决定性作用,发挥社会的活力的话,就有必要进行进一步的简政放权改革。

《同舟共进》:联系到近年来热议的执政转张东峰型,“简政放权”与其是否存在着内在的关联?

肖滨:说到执政转型,本质上是执政党执政合法性获取方式、途径的调整。对一个革命性的政权而言,其执政合法性的获得可能是诉诸革命的理想、革命的意识形态,或诉诸宏大的社会政治愿景;而在政权建立、稳定之后,靠这样的理想、社会愿景来维系是远远不够的,所以我们看到,改革开放以来,非常重视经济绩效的合法性。

时至今日,经济高速增长的时代可能逐渐过去;与此同时,伴随经济增长而来的问题是:怎么更好地进行分配。因此,在执政合法性的来源上,不能只诉诸绩效的合法性,还要诉诸民众的认可。这就意味着,在这个过程中,执政党的努力空间还很大,比如还需要更多地反腐败,更多地联系群众。

从这个角度说,政府的简政放权与执政党获取合法性转型是相互呼应、相互配合的。

《同舟共进》:具体说来,这种呼应、配合的方式是怎样的?

肖滨:我们知道,在整个国家体制内部是存在两条线的,即执政党自身的体系,以及政府机关所形成的行政体系。在执政党体系内,密切联系群众、改善工作作风、“三严三实”的教育活动,可以更好地拉近与民众的距离,无疑对合法性的建构具有积极意义;在政府的体系内,则要通过一系列的行政体制改革,让市场更加充分地发挥其自主作用,增强整个社会的活力,才能让政府更好地为社会大众服务,增强民众、企业对政府的满意度。

所以,概括起来可以说:执政方式的转变,更多的是要处理好党和民众的关系;而政府的行政改革,主要是处理好政府和市场、和社会的关系,而落实到最后,也是处理党和民众的关系,所以二者有内在的一致性。

过去近40年,我们的政府更倾向于成为一个经济建设型政府,缺乏对公共服务的足够重视。从根本上说,简政放权的实质,就是限制政府的权力,让政府去管它该管的事情,建立公共服务型政府,更好地向民众提供服务。

具体到政府职能转变,核心应该是两条:一条是限权划界,这一条是消极性的,目的是建立一个有限政府;另外一条是公共权力的价值取向,应该转向提供公共服务和公共物品,让政府成为一个有效政府。两者相辅相成,构成政府职能转变的一体两面。

“深改组”去啃“硬骨头”

在2015年全国“两会”的记者招待会上,国务院总理李克强强调,简政放权是政府的自我革命,削权是要触动利益的,它不是剪指甲,是割腕,忍痛也得下刀。他还表示:“不能像开车一样,松了手刹,还踩着脚刹,明放暗不放。”

《同舟共进》:在实践中应如何落实简政放权?

肖滨:如果国家要进一步提高市场在资源配置中的决定性作用,发挥社会的活力,在我看来,首先要做的就是“简政”。

所谓“简政”,重要的不是对政府的权力架构的改革、减少人员,而是前面所提到的,对政府的权力边界进行限制。“简政”的实质,是要让政府变成一个有限政府,让公共权力的边界得到限制。

《同舟共进》:很现实的一个问题是,为什么行政审批改革搞了这么多年,老百姓依然会碰到诸如“证明你妈是你妈”这样的状况?

肖滨:行政审批改革,是“简政”的一项非常具体的内容。毋庸置疑,近年来从中央到地方,行政审批改革进行得如火如荼,也确实取消了很多审批事项,收到了很大成效。

但为什么老百姓还是经常会感觉行政审批无处不在?据我们以往的调查,问题就在于很多部门的“硬权力”没有削减,取消的都是那些相对来说不那么重要的。光靠政府部门自己来改革自己,一旦碰到一些要害部门,就会出现“改不动”的问题。

《同舟共进》:应如何解决这些“硬权力”带来的问题?

肖滨:应该对一些重点的审批部门,比如发改委、经信委这样的部门,进行专项的审批改革。

就改革的方式而言,除了内部的自我改革,还应引入外部力量予以推动。比如,是否可以考虑对这些重点部门的行政审批改革,由人大牵头,其他相关部门配合,协调行动。

另外,还可以考虑成立专门的深化改革领导机构,进行有针对性的改革,比如要对国家发改委进行行政审批改革,可以考虑由中央深改组来牵头组织。

有必要建立权责利清单

在行政审批权改革中,除了保留、取消、转移外,另一种非常重要的方式就是下放:中央把部分行政审批权下放给地方,省市又把行政权力下放到县乡。正如有分析指出的,如何让下放的权力调动地方的积极性,同时又避免“接不住”“管不好”等尴尬,就变成了亟待解决的问题。

《同舟共进》:具体到“放权”呢?

肖滨:改革开放以来,我国的经济增长之所以充满活力,是由很多要素促成的,比如市场机制的引入、对外的开放,等等;但就行政系统的内部因素分析,放权是非常重要的要素。当年广东经济为什么能在全国先行一步?主要是得益于中央对广东的放权,也是当时给广东的八个字:“特殊政策、灵活措施。”这说明,放权是非常重要的。

《同舟共进》:但现实中,一提到“放权”,经常困扰人们的一个问题是:基层的权力并没有扩充,要做的事情反而越来越多。

肖滨:根本上说,这是权责利不相匹配造成的。历史地看,我国的行政体制改革,无论处理政府与市场、政府与社会,还是涉及中国与世界的关系,都是有着非常强烈的动因;唯独在处理纵向的行政体系内部关系时,显得动力不足。

简单来说,下级政府虽然对放权有要求,但其声音很难清晰地表达出来。这就不同于政府与市场之间的博弈,如果政府把市场的空间压得太紧,企业家就会明确地表达出来,或者用脚投票。所以,在行政体系内部,尽管放权的要求很强烈,但越是往基层走,呼声就越小,而且缺乏表达的空间和渠道。

追根溯源,这是压力型体制所致。在这种体制下,放权成了“推包袱”,结果责任往下面推,但得不到相应的财政权、执法权……事越来越多,但相应的自主权却越来越少,放权就变成了层层向下边推卸责任的过程。

《同舟共进》:如何解决责权利不匹配的问题?

肖滨:在我看来,这需要一份权责利清单。这个清单,与权力清单构成简政放权的互补结构:权力清单主要处理的是政府与市场、政府与社会的关系,可以看作是一种横向关系;权责利清单,主要用来处理纵向关系,即政府之间的关系。

至于如何建立这样一份权责利清单,长远看,需要中央和地方的关系进入到一个法制化的轨道;短期看,则可以先从各个省的内部做起。前者可能涉及中央和地方上宏观关系的界定,但对于后者而言,则并不存在太多政治上的困难,更多是政府行政层面的问题,应该可以尝试。

《同舟共进》:提到权力清单或者您说的权责利清单,现在普遍关注的一个话题是:如何让这些清单有效地落实,对相应的主体形成真正的约束力。

肖滨:我觉得首要的问题是让权力清单公开透明,让整个社会都看得见,才能便于监督落实。非常重要的一点是,要让整个权力运行——比如行政审批的流程——尽可能从技术上简化。比如,通过网络政务服务中心,把审批作业公开化、标准化、电子化,办事者提交的材料符合预先规定要求,限期给出答复,也可以在一定程度上避免审批过程“节外生枝”。

猜你喜欢
简政放权权责合法性
组织合法性的个体判断机制
Westward Movement
权责发生制在会计中的应用探究
论权责发生制在行政事业单位会计制度的运用
简政放权≠“减”政放权
Palabras claves en la China de hoy
取消“两定” 简政放权的好开端
简政放权环保公告真的取消了吗?
浅谈汽车养护品生产的合法性
建筑工程垫资承包合法性研究