法治中国建设的战略选择

王若磊

十八届四中全会提出法治中国的建设目标，全面推进依法治国需要付出大量努力，是一个漫长的过程。否则，百年中国追求法律之治的道路也不会如此蜿蜒曲折。加快法治国家建构的进度必须进行战略谋划和整体布局。战略，是成事之道和行事方略，是目的和手段之间的合理路径。加快法治中国建设，必须有现实、合理而有效的战略步骤。

法治是治国理政的基本方式，其含义是法律在国家治理和社会管理过程中具有至高权威和最终效力，是治国理政的基本依据和判断是非的根本标准。法治就是一切最终由法律说了算。其中最重要的是手握权力的官员服膺于法律，这才是法律的统治而非人的统治。因此，法治中国建设的战略目标就是在全社会和公权力中都实现对法律的尊重，形成依法执政、依法行政、依法裁判、依法行事的局面，通过守法政党、法治政府、公正司法和法治社会建设，树立法律秩序和法律权威，最终建成法治国家。

国内有学者指出法治国家存在几种理想类型，比如律法中心主义强调立法优位，法院中心主义强调法院在法治国家中的核心地位，提出我国应该注重党政中心的法治模式，关注党的依法执政和政府的依法行政。其实国外学者早就提出过类似的观点，认为法治国家并不存在单一模式，比如形式主义法治，实际上就是公权力严格恪守法律的法条主义；英国的法治模式是普通法主义，用统一施行的社群传统习惯调整国民行为；而美国是司法中心主义，权威的司法部门通过违宪审查等机制践行法治原则。

法治的多样性需和普遍性相统一，存在不同模式不假，但实际上只是侧重不同而已，无论立法、司法还是党政中心主义，都是法治国家的维度之一。多个环节相互衔接和咬合，才能构成完整、真正的法治国家。比如英国的普通法主义法治不可能不强调司法权威，实际上正是各级各类法院为普通法的统一实施发挥了重大作用；美国的司法权威同样也不会忽视普遍立法和依法行政。所以，法治国家建设要多管齐下，多角度共同推进，比如全面立法、严格执法、权威司法、普遍守法、依法执政等都是法治国家核心的衡量标准。因此，这一战略目标本质上就是习近平同志指出的“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”

有目标，还要筹划怎么做，才是完整的战略。要实现这一战略目标，关键需要找到战略突破口，以此作为法治国家建设的着力点。就当前情况而言，加快建设法治国家可以从一下几个方面入手：

一是要加快形成法治共识。法治越来越受到重视，但我们应清醒地认识到，它还远未成为一种社会共识。除官方文件之外，大多数官员都还没有形成对于法治价值的正确认知；在学界，只能说得到认同的比例相对于官方和民间较高，而除了经济学界，即使政治学界、甚至法学界对此可能都存在一定的分歧；而在民间，法治认同的比例虽不断提高，但相比较而言并没有占据绝对多数，许多人还是从功利主义、机会主义的视角出发看待法律。因此，要加快形成社会对于法治概念、法治价值的正确理解和共识，要理直气壮讲法治、全民上下讲法治、针对公权力讲法治。形成共识要针对不同阶层和群体运用其乐于也易于接受的方法进行传播、宣传和动员，通过各种渠道、抓住各种机会，特别是利用一些重大事件引发的反思对法治的概念、原则和精神进行传播，使其深入人心并转化为行动。

二是依靠强有力地权威推动法治国家建设。法治是难事，是权力的自我限制，因此不是轻而易举就能建成的。只有借助强有力权威的推动方有可能。先前试图推动法治的主要是一些学术和工商界权威，它们相对于政治权威、文化权威和娱乐权威影响力远远不够，而且曲高和寡、受众较少，难以形成有效的推力。就我国现状来看，最强有力的权威还存在于政治领域。可喜地是，我们看到此次中央下决心推动法治，将依法治国作为党的全会的主要议题，筹划推进法治中国建设。要进一步拿出具体举措，制定线路图和时间表，运用这种政治手段、资源和强力，像推进经济建设一样推动法治建设。

三是大力批判人治文化。人治文化是法治无从建立的根本原因。因此，只有取消人治文化的土壤，法治方有建立的可能。我国有着根深蒂固的和法治文化相冲突的人治文化，这种文化在中国存续了上千年，事实上至今仍占据主导地位，广泛而深刻、潜移默化地影响着国人的行为。关系文化、特权文化、圣人文化、官本位文化等都是其典型表现。这些文化传统影响着法律的尊严、消解着法律的权威。在这种人治传统中，权力者始终高于法律，纠纷和争议首先诉诸于权力而非法律。法律往往是权力者手中统治庶民的工具，而非反之是公众限制权力者的工具。因此，建立法治必须对人治的危害及其恶果进行深刻地、大范围、深入人心地批判。

四是严厉矫正违法行为。普遍遵行法律，关键还要靠法律的强制力。通过严刑峻法的严厉性和必然性产生的威慑力，形成普遍守法的局面，真正使法律长出牙齿。现实中要严格执行法律，切实作到违法必究，特别是对于官员徇私舞弊要追加更严厉地处罚，避免选择性执法。通过惩罚及其必然性所产生的威慑使人们都不敢铤而走险，转而按规则行事。实际上，此次作风建设和反腐斗争取正是基于此种策略，成效已经显现。而之前无论权贵重拳打击酒驾和吸毒的工作也体现了这种严厉性，特别是不可避免性，也起到了很好的效果。

五是加强媒体监督，对于违法行为敢于揭露曝光。媒体监督是推动法治建设的重要力量。违法行为一旦曝光，将违法行为和对其的惩罚置于全社会的监督之下，这种舆论的压力下就使得各级党政、司法机关不得不按照法律作出处理。特别是针对社会优势阶层，如政府行为、官员行为，还有企业、名人等违法行为，形成法律面前人人平等的舆论氛围和宣传效应，让民众了解到一旦违法没有人能逃过法律制裁，没有法外特权。现阶段，借助新媒体、自媒体发挥舆论监督作用是建设法治国家很好的契机。

六是加快司法改革，建设公正而权威的司法部门。法治权威的树立首先要靠各级党政机关遵纪守法、严格执法，而最终要靠拥有制度性裁判权的司法机关按法律裁判纠纷，并具有最终权威，即使行政机关违法也能依法救济。其为法治国家的最后屏障。因此，要不断深化司法改革，采取各种措施保证司法机关依法独立办案，使其裁判具有终局效力，并得到最终执行是法治国家建设的根本。特别是行政诉讼，它通过中立的司法机关依法考察行政机关的守法程度，最能体现法治国家的建设水平。可喜地是，十八届三中全会以后的司法改革正是在这一思想的指导下大力推进的。

最后是以官员守法为核心和重点。各级党政官员依法行事是法治国家形成的标志。要使手握权力的官员守法，一方面官方要有意为之。特别是高级官员以身作则，不超越法律行使权力，不超越法律坐拥特权，带头守法并建立长效权力运行机制，对下属无论亲疏对其违法行为都要严厉矫正，不选择性执法、司法。普通官员阶层要普遍其觉醒，认识到依法行事符合其自身利益，违法办事终将受到惩罚；还要加重对于官员违法惩罚的力度和曝光度，形成高压震慑；另一方面要借助民间和舆论的压力形成倒逼机制，迫使官方和官员依法行为。这两个方面要紧密两者结合，能使官方和民间都以普遍、公开、明确的法律作为双方共同的行为准则和标准，法治才能最终建立。

（作者单位系中央党校政法教研部）endprint