浅析我国中小企业污染治理的法律问题

摘 要：中小企业是我国经济的重要组成部分，为地方的经济发展作出了巨大贡献。中小企业多依赖地方资源生产，表现为资源消耗性大、环境破坏力强等特点，给地方造成了严峻的环境问题。在立法上，有刚出台的新《环保法》和已提出征求意见稿《环境保护税法》等作为保障，但对地方性的环境污染并没有太多特别的规定，在实际执法过程中，中小企业污染治理这一环节更是存在颇多问题。本文旨在通过对中小企业污染治理目前存在的法律问题进行分析，结合已有的法律对此类问题提出有效建议。

关键词：中小企业污染治理；新《环保法》；环境保护税

中图分类号：D922.28；D922.291.91；F276.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）29-0058-02

作者简介：吴丽娜，女，安徽财经大学法学院2012级在校生。

中小企业在我国的GDP和税收比重中占有非常大的比重，是当地经济增长中不可忽视的因素。但随之而来的污染治理问题不容忽视，中小企业的污染占到了我国环境污染的50%以上，大气污染、水污染、固体废物、工业噪声等工业化的污染将地方的环境、居民置于不利地位。日前公布的新《环保法》对环境评价制度、环境保护部门的职权以及环境利益的诉求机制进行了更有力的规范，但其中对资源型中小企业的特点和现实司法、执法中的困难问题并没有进行针对性的规范，中小企业在此次环境修法中获益不大。同时环境保护税的推进，旨在利用市场激励手段推进环保目的的实现，但也缺乏对实际情况中城镇污水处理厂与非规范分布的中小企业交叉污染后的征收措施考量。

一、当前中小企业污染治理的法律规则

现有的法律以新《环保法》为主，其中主要体现的是环保部门的扩权、环境评价制度以及环境公益诉讼制度的确立。

（一）强化环保部门的执法权力

号称“史上最严环保法”给予了执法部门更多的行政权力，第五十九条、第六十三条、第六十七条规定了按日计罚、可拘留直接负责人、上级环境部门直接作出行政处罚等。今年6月媒体报导的陕西煤化能源有限公司的“天价罚款”一案中，从一开始的20万元，到最后利用新法中的“按日计罚”计罚至1580万元，成为新法公布后第一次大影响的执法行为。

（二）弥补《环境影响平均法》中的漏洞

在新《环保法》实施前，不少污染型企业未经环境评价的就开工建设，甚至有修建完工投入生产后的企业因自知重污染而不再完成环评手续。现有的环评法中有“限期补办”的漏洞，但新《环保法》中提出凡事依法应当进行环评的建设项目，环评未批情况下，项目坚决不得开工建设，并在第六十一条、六十三条规定了责令停建或恢复原状及不执行可直接拘留直接责任人的处罚。

（三）确立环境公益诉讼制度

新《民诉法》在2013年实施时确立了公益诉讼制度，此时仅在第五十五条作出了概括性的规定，但并未对其他部门法涉及的公益诉讼作出特别规定。而在新法实行之后环境保护者却在具体的案件中感受到，环境污染案件的立案比法律修订之前更为困难。在新《环保法》中，确立了符合条件的社会组织能够就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼，限定了提出诉讼的主体，给予法院一个确定管辖的标准。

二、现有法律规范存在的问题

（一）严格法律下的执法效率不高

新《环保法》的面世意味着环保部门有了法律作为坚强的后盾，但从上年度的执法情况来看，绝大多数的执法行为还是没有收到了该有的效果，“天价罚单”仅为个案。严格的立法给企业设定了很多规则，但在污染企业的生产过程中，基层政府及相关部门仍存在执法不严的情况，对企业的污染活动给予的只是表面性的处置。针对私设暗管偷排污水的行为，江西省万载县对其县的万盛纸业有限公司作出了明显轻于新环保法规定的处罚，仅责令停产和罚款5.25万元。在湖南省绥宁县也同样存在对其县中集竹木发展有限公司“三同时”验收手续的监管不力，公布在政府信息公开网上的限期整改通知书写着同样的内容，从2014年到2015年却始终没有解决这个环保中的基本问题。解决造纸、冶炼生产行业带来的废水、废气的污染，从有法可依到执法必严还有很长一段路程要走。

（二）环境公益诉讼机制的失灵

由于我国环境问题的复杂性，在很多方面都存在的阻力。环境公益诉讼解决了上访等对立交涉的冲突性问题，但从其规定来看也并没能给受中小企业污染损害的公民一个平等发声的基础。首先是诉讼主体资格的限制，5年没有违法行为以环保为主要事业的社会组织，在全国算来也不过寥寥300个，数量上明显不足。因为地域性的原因，让乡镇企业类型的小企业所造成的损害，被排除在了大部分团体的考虑范畴之内。其次，诉讼的管辖问题，公益诉讼的管辖法院通常为中级人民法院，除去极少数可有高院指定基层管理的案件，忽略了很多中小企业都是设在县辖区之下的现实问题，地方的受害百姓在诉讼成本和与社会组织的沟通成本的考量之下，并不会将公益诉讼作为其维护权利的最佳途径。再次，在中小企业污染类型中，小型造纸厂带来的水污染是最为显著的问题，即便是水污染的直接受害人也不愿或者很难通过司法途径行使自己的诉权，导致目前真正进入司法程序的案件数量不算多。

（三）免税带来的避费行为

2015年6月份，国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》，意味着排污费转为环保税的举措势在必行。大气污染物、水污染物、固体污染物、噪声都列入了应税污染物的范围，用庇古税的原理使税率基于污染的外部性而定，旨在通过税收的法治化来提高政策的执行度，破除地方执行的随意性。国家一直强调将中小企业进工业园区，地方政府也确实将大部分企业集中在规划的园区，但管理制度上还存在明显不足，没有统一的工业废水处理管理机制便是其一，同时存在城镇规划建设的问题，工业废水和生活污水掺杂在一起。生活污水和工业废水的处理标准和程序截然不同，处理后达不到原有的标准，仍然对环境造成了损害。

三、对我国中小企业污染治理法律规范的建议

（一）强化行政责任对执法行为的规制

在有法可依的情况下，执法效率和效果跟不上，极大一部分的情况在于此类行为处于违法但尚未犯罪的中间地带，而代为行使权力的公务员，违法成本太低。部分原因在于基层政府基于税收财源的考虑作出的选择性执法，刻意忽视中小企业的污染弊端。另外在于对于环境执法的行政责任并没有具体的规定，表现为内部纪律或是政治责任，如体现为政府内部的绩效考核或部分官员责任离任审计制度，威慑性并不大。

（二）细化环境公益诉讼制度

对现有的限制诉讼主体资格的条件适当放宽，给予重型污染的中小企业地区相对的倾斜，让更多的受侵害主体能够参与到诉讼中来，直接表达自身的诉求。立法应当进一步明确环境公益诉讼的级别管辖，可以依被告住所地和侵权行为地确定管辖法院，免去了多余的诉讼成本，更为受案法院实时了解情况提供了便利。对于涉及范围广的水污染问题，可以采用专门法院管辖，避免因其流域跨多个行政区域，反而处于无司法救济的地位。

（三）增加如何甄选免税城镇污水处理厂的条款

免税不应当成为工业排放的保护伞，对享有免税红利的城镇污水处理厂应该实行有条件选择。在立法中，应当对其处理时不能排除工业废水这一情况进行明确的禁止性规定，并确定定期的考核机制，将免税成为一种机动化的选择，避免了工业废水排放的投机行为，真正将市场的激励作用发挥出来。

四、结语

总体来看，新《环保法》和《环境保护税法（征求意见稿）》所确立基本原则和规范是有利于解决中小企业污染治理的一系列法律问题的。但中小企业大多管理制度尚不成熟，因此在实际的执法和司法程序上并没有取得很好的效果。中国中小企业污染的治理的法律问题彻底解决还有很长的路程要走。

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